III OSK 441/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 206/18 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 206/18, oddalił skargę B. K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. B. K. zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 693 ze zm.) - dalej: "ustawa o działaczach opozycji". Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Instytutu Pamięci Narodowej (dalej: "Prezes IPN"), działając na podstawie art. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji w związku z art. 104 K.p.a., wydał w dniu [...] grudnia 2017 r., decyzję o odmowie potwierdzenia, że strona spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w zasobie archiwalnym IPN odnaleziono akta dotyczące wnioskodawcy o sygn. IPN [...] b(teczka personalna tajnego współpracownika "[...]" nr ew. [...]) oraz akta o sygn. IPN [...] (mikrofilm teczki personalnej TW "[...]" dot. B. K., s. F. ur. [...] 1932 r.), w których znajduje się odręcznie napisane oświadczenie podpisane przez wnioskodawcę o treści: "(...) Prosząc o darowanie mi kary zobowiązuję się równocześnie do udzielania pomocy w zwalczaniu nieprawidłowości istniejących zarówno w moim zakładzie pracy i w miejscu zamieszkania. Fakt ten zachowam w głębokiej tajemnicy". W ocenie Prezesa IPN, powyższe oświadczenie spełnia kryteria dokumentów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Zostało ono bowiem wytworzone przez wnioskodawcę w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa. Przedmiotowe oświadczenie spełnia przesłanki zobowiązania do współpracy z organami bezpieczeństwa państwa, wyraża gotowość do aktywnej współpracy z organami bezpieczeństwa państwa oraz świadomość konieczności zachowania faktu współpracy w ścisłej tajemnicy. Poza tym oświadczenie to opatrzone jest podpisem skarżącego. W wyżej wymienionych aktach archiwalnych znajduje się również rezultat pozyskania z dnia 26 sierpnia 1981 r., z treści którego wynika, że wnioskodawca był wykorzystywany przez Wydział Paszportów jako kontakt operacyjny "[...]" i następnie wyraził zgodę na dalszą współpracę jako tajny współpracownik. Z treści rezultatu pozyskania wynika dalej, że w dniu [...] sierpnia 1981 r. nie pobrano zobowiązania od TW, gdyż wcześniej składał je jako kontakt operacyjny o pseudonimie "[...]". W aktach znajduje się również plan opracowania TW "[...]" z dnia [...] lipca 1981 r., z którego wynika, że w dniu [...] lipca 1981 r., dotychczas wykorzystywany przez Wydział Paszportów KWMO w [...] kontakt operacyjny "[...]" został przerejestrowany na TW "[...]" nr ew. [...]. Prezes IPN wskazał nadto na szereg notatek i zapisów archiwalnych dotyczących skarżącego. Prezes IPN zaznaczył, że jako organ właściwy jest ustawowo upoważniony jedynie do ustalenia, czy w archiwum IPN zachowały się dokumenty o określonych cechach. Natomiast nie jest uprawniony do oceny, czy zastosowane przez ustawodawcę kryteria nie są zbyt surowe lub czy nie eliminują z kręgu beneficjentów ustawy mniej albo bardziej licznego grona osób. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej zmianę i uznanie, że spełnia wymogi podane w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezesowi IPN do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie zgadza się z powodami, dla których odmówiono mu potwierdzenia, że był działaczem antykomunistycznym i osobą represjonowaną z powodów politycznych. Podkreślił, że przez wiele lat działał na rzecz demokratycznej Ojczyzny, za co poniósł dotkliwe konsekwencje jak internowanie, czy zwolnienie z pracy. Jednocześnie podał, że Sąd Okręgowy w [...] w sprawie [...] przyznał mu zadośćuczynienie za krzywdy wynikające z internowania, a więc uznał go za osobę pokrzywdzoną przez władze komunistyczne. Skarżący wniósł o ocenę całego zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego jego osoby, biorąc pod uwagę specyfikę tamtego okresu, jego wieloletnią postawę i zaangażowanie w walkę o niepodległy i demokratyczny byt Narodu Polskiego i Ojczyzny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Sąd ten zgodził się z organem, że jego rolą wyznaczoną przez art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest ani ocena prawdziwości dokumentów, ani prawdziwości opisanych w nich zdarzeń, ani wiarygodności osób wytwarzających dokumenty, ani też ustalanie, czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Dlatego też, wbrew oczekiwaniom skarżącego, organ prowadzący przedmiotowe postępowanie, (a tym bardziej sąd administracyjny kontrolujący zaskarżoną decyzję), nie był uprawniony do oceny, w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach, czy w tamtej rzeczywistości, działania skarżącego bądź zaniechania odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa. Organ nie był uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Ustawa upoważnia Prezesa IPN wyłącznie do przedstawienia zawartości zasobów archiwalnych według ściśle określonych kryteriów. Nadto Sąd meriti zaakcentował, że udział w wytworzeniu dokumentu należy definiować nie tylko jako bezpośredni wkład skarżącego w powstanie tego dokumentu. W ocenie tego Sądu definiować tak można i należy także chociażby pośrednie, jednak dostatecznie sprecyzowane oddziaływanie, rolę, wpływ w jego wytworzenie. Biorąc bowiem pod uwagę okoliczności w jakich funkcjonowała ewentualna tajna współpraca nie można zakładać, że udział w wytworzeniu dokumentu zawsze musiał polegać na osobistym uczestnictwie w jego opracowaniu i podpisaniu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Prezes IPN prawidłowo sformułował wnioski wynikające z treści odnalezionych w zasobach archiwalnych dokumentów, kwalifikując je jako wytworzone przez skarżącego oraz przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Wyszczególnione przez Prezesa IPN dokumenty wskazują niewątpliwie, że skarżący był traktowany przez Służbę Bezpieczeństwa jako tajny współpracownik. Z akt archiwalnych IPN dołączonych do przedmiotowych akt administracyjnych wynika, że skarżący pierwotnie jako kontakt operacyjny był wykorzystywany przez Wydział Paszportów, a następnie został pozyskany jako tajny współpracownik. Jako aktywny działacz NSZZ "Solidarność" w "[...]" w [...] przekazywał informacje na temat organizowanych w zakładzie pracy wyborów do związków, a podczas internowania deklarował po wyjściu pomoc organom bezpieczeństwa. Skarżący w skardze nie zaprzeczył istnieniu oświadczenia z 1979 r., osobiście przez niego podpisanego, jednak wskazał, że to nie było świadome zobowiązanie do współpracy. Sąd pierwszej instancji uznał, że wbrew zarzutom skargi, organ nie musi w tej sprawie ustalać, czy skarżący zobowiązał się do współpracy z organami ścigania w sposób świadomy i odpowiedzialny. Sąd meriti zwrócił uwagę, że przedmiotowe postępowanie służy wyłącznie przedstawieniu materiałów znajdujących się w zasobach IPN i tylko w określonym przez ustawodawcę wąskim zakresie. Nie jest więc postępowaniem lustracyjnym prowadzonym w przedmiocie wyjaśnienia sytuacji danej osoby w związku z istniejącym całokształtem materiałów dowodowych potwierdzających bądź przeczących współpracy z organami bezpieczeństwa. Sposób postępowania skarżącego i charakter kontaktów z przedstawicielami służb z punktu widzenia intencji, jak też oceny czy spełniają przesłanki współpracy mógłby być oceniany w postępowaniu lustracyjnym prowadzonym przez sąd. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki uznał zarzuty skargi za niezasadne, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 4 ustawy o działaczach opozycji, polegającą na przyjęciu, że dokumenty znajdujące się w zasobach IPN i wskazane w uzasadnieniu decyzji IPN, a dotyczące skarżącego spełniają kryteria o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, tj. że zostały wytworzone przy udziale skarżącego w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa, bez należytej analizy tych dokumentów oraz bez uwzględnienia okoliczności ich powstania oraz informacji jakie zawierają, znaczenia tych informacji, że poza podpisaniem przez skarżącego pisma zawierającego prośbę o odstąpienie od ukarania z 1979 r. brak zobowiązania skarżącego do współpracy, bez uwzględnienia okoliczności, że skarżący stanowczo odmówił podjęcia współpracy ze służbą bezpieczeństwa w czasie internowania oraz faktu, że został wykreślony z ewidencji służby bezpieczeństwa w maju 1982 r. 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a., polegające na pominięciu okoliczności, że Prezes IPN przy wydaniu decyzji nie uwzględnił zasad postępowania zapisanych w w/w przepisach K.p.a., co niewątpliwie wpłynęło na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m.in., że nie można zgodzić się ustaleniami Prezesa IPN i Sądu pierwszej instancji, że wszelkie notatki funkcjonariuszy SB bez względu na to, w jakich okolicznościach zostały sporządzone oraz czy zawierają jakieś istotne informacje, bądź też powielają informacje ogólnodostępne, czy osoba, której dotyczą, ma świadomość ich sporządzenia oraz celu w jakim zostały sporządzone, mają większą doniosłość prawną niż słowa i czyny wieloletniego opozycjonisty oddanego sprawie niepodległego bytu państwa polskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W przepisie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji wskazano tryb uzyskania decyzji o przyznaniu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. I tak, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa IPN, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Rola Prezesa IPN ogranicza się zatem wyłącznie do potwierdzenia lub zaprzeczenia, istnienia kumulatywnie, przesłanek z art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Postępowanie dowodowe prowadzone przez Prezesa IPN ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że osoba ubiegająca się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, na podstawie ustawy o działaczach opozycji, spełnia wymogi z art. 4 tej ustawy. Organ w razie odnalezienia dokumentów dotyczących danej osoby ubiegającej się o status ma dokonać ich oceny pod kątem tego, czy są to dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 820/18, LEX nr 2632855). Organ nie prowadzi postępowania dowodowego na okoliczność, czy do określonej formy współpracy doszło, ponieważ ocena wiarygodności dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych IPN została zastrzeżona dla właściwego sądu lustracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r. sygn.. akt II OSK 232/18, LEX nr 2761308). W skardze kasacyjnej nie została zakwestionowana okoliczność, że w zasobie archiwalnym IPN odnaleziono akta dotyczące wnioskodawcy o sygn. IPN [...] (teczka personalna tajnego współpracownika "[...]" nr ew. [...]) oraz akta o sygn. IPN [...] (mikrofilm teczki personalnej TW "[...]" dot. B. K., s. F. ur. [...] 1932 r.), w których znajduje się odręcznie napisane oświadczenie podpisane przez wnioskodawcę o treści: "(...) Prosząc o darowanie mi kary zobowiązuję się równocześnie do udzielania pomocy w zwalczaniu nieprawidłowości istniejących zarówno w moim zakładzie pracy i w miejscu zamieszkania. Fakt ten zachowam w głębokiej tajemnicy". Nadto w wyżej wymienionych aktach archiwalnych znajduje się również rezultat pozyskania z dnia [...] sierpnia 1981 r., z treści którego wynika, że wnioskodawca był wykorzystywany przez Wydział Paszportów jako kontakt operacyjny "[...]" i następnie wyraził zgodę na dalszą współpracę jako tajny współpracownik. Z treści rezultatu pozyskania wynika dalej, że w dniu [...] sierpnia 1981 r. nie pobrano zobowiązania od TW, gdyż wcześniej składał je jako kontakt operacyjny pseudonim "[...]". W aktach znajduje się również plan opracowania TW "[...]" z dnia [...] lipca 1981 r., z którego wynika, że w dniu [...] lipca 1981 r., dotychczas wykorzystywany przez Wydział Paszportów KWMO w [...] kontakt operacyjny "[...]", został przerejestrowany na TW "[...]" nr ew. [...]. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dopuścił się naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Trafnie bowiem ocenił, że w aktach archiwalnych IPN odnaleziono dokumenty o cechach wskazanych w tym przepisie. W związku z tym Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że Prezes IPN, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie poczynił ustalenia wystarczające dla ustalenia, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu było wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych i sformułowanie oceny czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Z obowiązków tych organ wywiązał się w niniejszym postępowaniu, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd Wojewódzki. W toku postępowania skarżący nie przedstawił okoliczności mogących kwestionować tę ocenę. Dla wydania przedmiotowej decyzji nie miały bowiem znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące jego działalności opozycyjnej. Z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji wynika bowiem jednoznacznie, że potwierdzenie istnienia dokumentacji, o której mowa w tym przepisie uniemożliwia przyznanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych może zostać potwierdzony przez właściwy organ wyłącznie osobom spełniającym warunki określone wprost przez ustawodawcę. Ustawodawca w sposób jednoznaczny uzależnił uzyskanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, od braku w archiwum IPN dokumentów bezpośrednio świadczących o współpracy zainteresowanego z aparatem bezpieczeństwa. Istnienie tych dokumentów zostało prawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji, tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.