IV SA/Wa 549/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: WSA Joanna Borkowska WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej zwany Ministrem) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej zwanego Wojewodą) z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. J. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z [...] kwietnia 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że podstawę wznowienia ww. postępowania wywodzi z faktu wyjścia na jaw istotnych dla siebie nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, tj. że ulica [...] w [...], gm. [...], wbrew pierwotnym ustaleniom nie stanowi własności Gminy [...]i, lecz Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Gminy [...]. Wnioskodawczyni podała również, że powyższą informację powzięła w dniu [...] marca 2015 r., tj. wraz z otrzymanie pisma Starostwa Powiatowego w [...] z [...] marca 2015 r., informującego o przesłaniu w załączeniu fragmentu mapy ewidencyjnej. Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku J. C. z [...] kwietnia 2015 r., postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z [...] stycznia 2012 r. nr [...], stwierdzając, że Wnioskodawczyni złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Wojewoda wskazał, że o powołanej przez Wnioskodawczynię okoliczności Starostwo Powiatowe w [...] informowało już w piśmie z [...] lutego 2015 r., które zostało doręczone pełnomocnikowi Wnioskodawczyni w dniu [...] lutego 2015 r., co potwierdza podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W ocenie Wojewody, wniosek nadany w dniu [...] kwietnia 2015 r., został zatem złożony z naruszeniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Na to postanowienie Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. zażalenie wniosła J. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc, że nie zgadza się z interpretacją Organu I. instancji, dotyczącą niedochowania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. oraz, że nowa okoliczność, na którą się obecnie powołuje, była Wnioskodawczyni znana już od dnia [...] marca 2015 r. Minister postanowieniem [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. W jego uzasadnieniu Minister wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż powołany we wniosku inicjującym postępowanie dokument Starostwa Powiatowego w [...] z [...] marca 2015 r. nie zawiera informacji odnośnie prawa własności Skarbu Państwa do działki nr [...]. Minister podał, że taką informację zawiera natomiast pismo Starostwa Powiatowego z [...] z [...] lutego 2015 r., w którym wprost wskazano, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa. Minister podkreślił ponadto, że to pismo z [...] lutego 2015 r. pełnomocnik Wnioskodawczyni odebrał w dniu [...] lutego 2015 r., a zatem termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., upłynął w dniu [...] marca 2015 r. W związku z powyższym Minister stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, liczonego od dnia uzyskania przez wnioskodawcę informacji o okolicznościach stanowiących, w jego ocenie, podstawę wznowienia postępowania. Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione formalnoprawne przesłanki wznowienia postępowania z wniosku, co tym samym uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa [...] stycznia 2018 r. wywiodła J. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. art. 148 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezzasadne uznanie, że Strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia w dn. [...] lutego 2015 r., podczas gdy w rzeczywistości z załączonych do wniosku o wznowienie postępowania dokumentów wynika, że Strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia w dn. [...] marca 2015 r., a w konsekwencji niewłaściwe uznanie przez Organ, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania nie został zachowany; 2. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wzięcie pod uwagę, że podstawą wniosku o wznowienie postępowania są istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, o których istnieniu Strona dowiedziała się dopiero w dn. 17 marca 2015 r; 3. art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez wydanie postanowienia bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieodniesienie się do twierdzeń Strony podniesionych w zażaleniu; 4. art. 11 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 5. art. 7 k.p.a., tj. zasady praworządności, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy w celu ustalenia kiedy Strona dowiedziała się o okolicznościach uzasadniających wystąpienie z podaniem o wznowienie postępowania; 6. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w szczególności brak wyjaśnienia powodów, dla których Organ II. instancji nie wziął pod uwagę twierdzeń i argumentacji Strony podniesionych w zażaleniu oraz z jakich względów przyjął za własne ustalenia Organu I. instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie niniejszej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie poczynionych rozważań należy wskazać, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc zaś do kontroli zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, stanowi postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa [...] stycznia 2018 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Zgodnie z art. Art. 145. § 1 k.p.a., e sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji zachodzi w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast.). Należy podkreślić, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania. Podanie o wznowienie postępowania uruchamia bowiem jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe, bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Jeżeli wstępna weryfikacja pozwoli na stwierdzenie, że warunki formalne wniosku zostały spełnione, organ wydaje postanowienie wznawiające postępowanie. Postanowienie takie skutkuje przejściem do drugiej fazy postępowania, mającej na celu przeprowadzenie przez właściwy organ ustaleń w zakresie przyczyn wznowienia, a następnie wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Negatywna ocena wniosku skutkuje natomiast odmową wznowienia postępowania. Jako przykład odmowy wznowienia postępowania z powodu niespełnienia warunków formalnych wniosku wskazać należy sytuację, w której wniosek taki zostaje złożony z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Organ wznowieniowy w pierwszej kolejności obowiązany jest bowiem badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1585/11). Przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, zwrot "strona dowiedziała się" należy rozumieć w ten sposób, że strona miała możliwość uzyskania informacji pozwalających zidentyfikować i zweryfikować podnoszoną przez nią wadliwość w zakresie okoliczności istotnej dla wyniku sprawy zakończonej ostateczną decyzję, w stopniu pozwalającym na sformułowanie podstawy wznowienia. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania", wbrew wywodom skargi, należy rozumieć zatem jako konkretny moment, w którym strona powzięła informację, która pozwoliła na zidentyfikowanie podstawy wznowienia postępowania. Nie czyni zadość wymogom ustawowym wskazanie przez stronę wyłącznie daty. Wskazana data musi bowiem znaleźć uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy. Strona musi w tym wypadku przedstawić dowody na podstawie, których organ wznowieniowy mógłby zweryfikować twierdzenia o dacie dowiedzenia się przez stronę o istnieniu okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Redakcja art. 148 § 1 k.p.a. jest jednoznaczna – wniosek o wznowienie składa się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona "dowiedziała się" o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia przedstawioną przez Organy obu instancji ocenę, że Skarżąca uchybiła miesięcznemu terminowi do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania. Z analizy akt sprawy wynika, że Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. powołując się na przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. na wyjście na istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanego organowi, który wydał decyzję. Dowodem tym były załączone do wniosku dokumenty w postaci kserokopii pisma Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. oraz z [...] marca 2015 r. wraz z załącznikiem, tj. mapą ewidencyjną. Jak wskazano wcześniej, strona żądająca wznowienia postępowania jest zobowiązana do udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze względu na konieczność ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. W ocenie Sądu, wyraźnie podkreślić należy, że strona żądając wznowienia postępowanie jest zobowiązana do "udowodnienia", a nie jedynie "uprawdopodobnienia", kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Organ wznowieniowy może przyjąć oświadczenie złożone w tym zakresie przez stronę, poparte w razie potrzeby i możliwości innymi dowodami. Jednakże, jeżeli organ uzna to oświadczenie oraz inne dowody przedstawione przez stronę za niewystarczające lub niewiarygodne, to przeprowadza we własnym zakresie postępowanie dowodowe umożliwiające ustalenie, czy rzeczywiście termin nie został zachowany przez stronę, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r., w którym zlecono Staroście [...] przesłanie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pisma Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. oraz przywoływanego w jego treści pisma z [...] stycznia 2015 r. Treść obu pisma ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy w niniejszej sprawie Skarżąca zachowała termin jednomiesięczny do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wskazać należy, że w piśmie z [...] lutego 2015 r. Starosta [...] podał, że "(...) działka nr [...] stanowi własność Powiatu [...], działka nr [...] własność Skarbu Państwa we władaniu Gminy [...] (...)". Pismo zaś z [...] stycznia 2015 r. stanowi podanie profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej o udzielenie informacji z bazy danych ewidencji gruntów i budynków oraz o wydanie wyrysu mapy sytuacyjnej obejmującej wszystkie działki sąsiadujące z działką nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]. Skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania wskazała, że o wadliwych ustaleniach stanu faktycznego dowiedziała w dniu [...] marca 2015 r., tj. w dniu doręczenia do profesjonalnego pełnomocnika mapy ewidencyjnej, "stanowiącej całość" wraz z pismem z [...] lutego 2015 r., jednakże daty tej nie można uznać za moment "dowiedzenia się" o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Mapa ewidencyjna stanowi bowiem jedynie graficzne przedstawienie granic działek, konturów budynków czy numerów działek ewidencyjnych (por. § 28 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Sąd nie neguje, że zapoznanie się mapą ewidencyjną było z pewnością istotne dla określenia wszystkich działek sąsiadujących z działką nr 398/1 położoną w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], jednakże nie można uznać, aby było to konieczne do zidentyfikowania podstawy wznowienia, na którą powołuje się Skarżąca. Podkreślić należy, że powodem uzasadniającym wznowienie postępowania, w ocenie Skarżącej, jest błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że działka nr [...] stanowi własność Gminy [...], podczas gdy w rzeczywistości stanowi własność Skarbu Państwa, a pozostaje jedynie we władaniu Gminy [...]. Powyższa informacja została wyraźnie i wprost wskazana w treści pisma Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., które stanowiło odpowiedź na podanie wniesione przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej. Jednocześnie wobec jednoznacznego zredagowania treści tego pisma nie ma żadnych podstaw, aby przyjąć, że w niniejszej sprawie informacja ta był integralnie związana z konieczności zapoznania się z mapą ewidencyjną. W ocenie Sądu, nie może zatem przynieść zamierzonego skutku argument, jakoby dopiero w momencie doręczenia profesjonalnemu pełnomocnikowi pisma wraz mapą ewidencyjną Skarżąca uzyskała informację pozwalająca na zidentyfikowanie okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Nie jest prawdopodobne, aby profesjonalny pełnomocnik, który wnioskował o podanie przez organ administracji publicznej informacji istotnych dla sprawy swojej mandantki, nie poinformował jej o fakcie ich powzięcia, jak również o treści tych informacji. Zdaniem Sądu, uzyskiwanie informacji z bazy danych ewidencji gruntów i budynków bez zapoznania się z nią przez profesjonalnego pełnomocnika byłoby bezcelowe i nieprofesjonalne, tym bardziej, że wobec wniesienia podania o uzyskanie takich informacji stanowiły korespondencję oczekiwaną. W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi, za moment "dowiedzenia się" o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania przyjąć należy moment doręczenia profesjonalnemu pełnomocnikowi pisma Starosty [...] z [...] lutego 2105 r., tj. dzień [...] lutego 2015 r. Wobec tego, że ani w toku postępowania administracyjnego, ani postępowania sądowego, Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które by temu przeczyły, przyjąć należy, że właśnie w tej dacie Skarżąca uzyskała pełną wiadomość o podstawie wznowienia postępowania, na którą się powołuje. W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie Organów orzekających o niedopuszczalności wznowienia postępowania, z uwagi na uchybienie terminu do skutecznego złożenia wniosku o jego wznowienia, skutkujące wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, jest prawidłowe. Mając na względzie powyższej poczynione rozważania za niezasadne należy uznać zatem zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 8 , art. 11, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, oraz art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja zawarta w skardze stanowi bowiem jedynie próbę polemiki oraz podważenia niekorzystnego dla Skarżącej postanowienia, nie znajdując jednakże - jak wyżej wskazano - uzasadnienia w regulacji art. 145 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. Wskazać również należy, że w związku z odmową wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu, Organy orzekające w sprawie nie były uprawnione do badania podstawy wznowienia postępowania, z tego względu Sąd również odstąpił od ich oceny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.