III SA/Gl 289/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Bielsko-Biała Południe w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Miasta Szczyrk z dnia 29 listopada 2016 r. nr XXXIV/196/2016 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków orzeka o niezgodności z prawem załącznika do zaskarżonej uchwały z dnia 29 listopada 2016 r. nr XXXIV/196/2016 w części: A.V pkt 5 Pismem z 28 lutego 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Bielsko-Biała (zwany dalej Prokuratorem lub Skarżącym) wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Szczyrk nr XXXIV/196/2016 z 29 listopada 2016 r. Przedmiotem zaskarżonej uchwały było zatwierdzenie taryfy za usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków świadczonego przez "A" S.A. z B., na terenie Miasta Szczyrk na okres od dnia 1.01.2017 roku do dnia 31.12.2017 roku. Skargą objęto zaś unormowanie zawarte w części A pkt 5 taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, stanowiącej załącznik do uchwały. Jak wskazał Prokurator, podjął on czynności w sprawie zweryfikowania zgodności z prawem uchwały Rady Miasta w sprawie zatwierdzenia taryfy za usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, na terenie Miasta Szczyrk w czasie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. W szczególności, ocenie poddano unormowanie zawarte w załączniku do uchwały - taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków - w jego części A pkt 5. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały doprowadziła zaś Skarżącego do wniosku, że uregulowanie wprowadzające odpłatność za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, narusza art. 19 ust. 1 ustawy zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W przekonaniu Prokuratora, uchwała Rady Miejskiej (nazwanej w piśmie inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne Radą Gminy) niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego, który może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia wynikającego z ustawy — art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wywiódł wspomniany podmiot, upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały i wprowadzenia taryfy zawarte jest w art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten nie zawiera jednak upoważnienia ustawowego do wprowadzenia opłaty ponoszonej na rzecz gminy, za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Treścią tej regulacji jest natomiast wskazanie, że organ uchwałodawczy gminy jest zobowiązany do określenia warunków przyłączenia do sieci. Zdaniem Skarżącego, gmina pokrywa z środków własnych koszt budowy sieci, urządzeń pomiarowych i przyłączy. Natomiast, pobieranie opłaty od osoby korzystającej z sieci na poczet poniesionych nakładów na majątek gminy, jakim jest sieć wodno - kanalizacyjna w istocie rzeczy byłoby wprowadzeniem – jak to ujęto - formy opodatkowania z pominięciem zasady, że obowiązek podatkowy może być wprowadzony wyłącznie w formie ustawy, co wynika z art. 84 Konstytucji RP. Miasto Szczyrk (zwane dalej Miastem lub Gminą) nie zgodziło się z przedstawionym zarzutem, a także z argumentacją stanowiącą jego uzasadnienie. W związku z tym, wniosło ono o oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Przedstawiając argumentację potwierdzającą swoje zapatrywanie, Miasto odwołało się do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994) – zwana dalej u.s.g.), wskazując w szczególności na art. 94 ust. 1 i 2 tego aktu prawnego. Stanowi on, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jednocześnie, w myśl 94 ust. 2 u.s.g., jeśli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 94 ust. 1 u.s.g., a istnieją przesłanki do wydania takiego orzeczenia, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Nawiązując do wspomnianego przepisu, Gmina wskazała, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, upłynął rok od jej podjęcia, a co więcej, wykonano obowiązek przedstawienia jej organowi nadzoru. Z tych przyczyn, w przekonaniu Miasta, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały w części zakwestionowanej przez Skarżącego. Ponadto, odniesiono się do zagadnienia materialnoprawnego dotyczącego części uchwały budzącej wątpliwości Prokuratora. Czyniąc to, Gmina zaprzeczyła dopuszczalności klasyfikowania jako obciążenie podatkowe kwoty opłaty przyłączeniowej, kalkulowanej w oparciu o stawkę wskazaną w punkcie załącznika do uchwały, poddanym w wątpliwość przez Skarżącego. Zdaniem Gminy, wskazana kwota nie jest opłatą za nakłady poniesione na jej majątek (sieć wodno-kanalizacyjną). Stanowi ona natomiast należność za przeprowadzenie prób technicznych przyłącza wybudowanego przez osobę, będącą odbiorcą usługi. Dlatego właśnie, w przekonaniu Miasta, pobranie opłaty jest zgodne z prawem. Podstawą prawną do tego działania jest zaś § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ( Dz.U. z 2006 r., nr 127 poz. 886). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Po przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy oraz po jego odniesieniu do obowiązującej regulacji prawnej należy przyjąć, że brak jest podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi Skarżącego i stwierdzenia nieważności uchwały w jej zaskarżonej części. Zasadne jest natomiast orzeczenie o niezgodności z prawem załącznika do zaskarżonej uchwały w części A.V pkt 5. Dzieje się tak z kilku powodów. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie zawarte w skardze (w jej uzasadnieniu), iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, który może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia wynikającego z ustawy (por. art. 40 ust. 1 u.s.g.). To zostało zaś sformułowane w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 328). Dzieje się tak, ponieważ we wspomnianym przepisie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w jego brzmieniu obowiązującym do 11 grudnia 2017 r. zawarto delegację ustawową dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącego aktem prawa miejscowego. Tymczasem Prokurator, powołując się na art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zaskarżył tego rodzaju regulaminu. Przedmiotem jego skargi był natomiast inny akt prawny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, tj. uchwała w sprawie zatwierdzenia taryfy za usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wbrew temu, co przyjął Skarżący, obydwu tych uchwał nie sposób ze sobą utożsamiać. W konsekwencji, ustawowej delegacji dla wydania zaskarżonej do Sądu uchwały nie można upatrywać we wspomnianym art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jest nią natomiast art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (por. podstawa prawna zaskarżonej uchwały, wskazana w jej treści). Z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych niż wymienione we wcześniejszych punktach art. 15 ust. 2, sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Z kolei, w art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w jego brzmieniu obowiązującym do 11 grudnia 2017 r.) ukształtowano kompetencję organu stanowiącego gminy do zatwierdzania taryf. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, uchwała o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie takiego zatwierdzenia jest podejmowana w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. W tym kontekście znamienne jest, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z jej § 3 ust. 2 podlegała ona natomiast ogłoszeniu poprzez jej rozplakatowanie na tablicach ogłoszeń na terenie Miasta. Tym samym, wspomniana uchwała oddziałuje jako akt kierownictwa wewnętrznego, a nie jako akt prawa miejscowego. Jednocześnie, nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. (por. pismo do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego z 2 grudnia 2016 r., nr RM.0007.34.2016, nadane jako list polecony 6 grudnia 2016 r. – k. 17 akt administracyjnych). Okoliczności te miały zasadnicze znaczenie dla dalszych ustaleń poczynionych przez Sąd. Zgodnie bowiem z wcześniej już powoływanym art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tej samej ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jednocześnie, w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu rocznego terminu od ich podjęcia, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Dlatego właśnie, z uwagi na upływ czasu, konieczne stało się badanie zaskarżonej uchwały w części wskazanej przez Prokuratora, prowadzone przez wzgląd na ewentualne stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W tym celu zasadne było odniesienie się do przepisów materialnego prawa administracyjnego – ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dokonując tego, Sąd doszedł do przekonania, że we wspomnianym akcie prawnym brak jest podstaw prawnych do zatwierdzenia przez organ stanowiący tego elementu taryfy za usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, którym jest opłata za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa. Jednocześnie, wbrew temu co Miasto wyartykułowało w swojej odpowiedzi na skargę, normatywnych racji dla takiego działania Rady Miejskiej nie sposób też upatrywać w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1701 – zwane dalej rozporządzeniem w sprawie taryf). Należy zauważyć, że formułując podstawę prawną dla uchwały częściowo zakwestionowanej przez Prokuratora wskazano na art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w ówczesnym kształcie tego przepisu. Ponadto, Rada Miejska wskazała na art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. W myśl tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast, zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2 tej samej ustawy, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Żaden z tych przepisów nie daje jednak podstaw do sformułowania uchwały o takiej treści, dotyczącej opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, jak to uczyniła w przedmiotowej sprawie Rada Miejska. Natomiast, przez wzgląd na treść powoływanego już art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie powinien był zatwierdzić taryfy w części A.V pkt 5 (błędnie określonej przez Prokuratora jako część A pkt 5). Dzieje się tak, ponieważ w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego brak jest podstaw do takiego działania. Poza przepisami ustawowymi, które wskazano w treści uchwały, nie sposób podstawy prawnej dla akceptacji dla uchwały Rady Miejskiej upatrywać w art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W tym akcie prawnym, co już wcześniej wskazywano, zawarto bowiem delegację ustawową dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (a nie dla aprobaty dla taryfy). W przekonaniu Sądu, normatywną podstawą dla zatwierdzenia przez Radę Miejską taryfy stanowiącej załącznik do uchwały, w jej części A.V pkt 5 nie może być też wskazywana w odpowiedzi na skargę, treść § 5 pkt 7 rozporządzenia w sprawie taryf. Przepis ten stanowi, że taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług, a do stawki dolicza się podatek od towarów i usług. Sceptycyzm co do uzasadnienia dla akceptacji taryfy w jej części A.V pkt 5, w powołaniu na § 5 pkt 7 rozporządzenia w sprawie taryf wynika z tego, że w przekonaniu Sądu, Minister Budownictwa, wydając wspomniany akt wykonawczy przekroczył zakres swojego umocowania. Był on ukształtowany w art. 23, art. 25 oraz w art. 27 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i o zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Żaden z tych przepisów nie dawał jednak podstaw do przyjęcia, tak jak to miało miejsce w § 5 pkt 7 rozporządzenia w sprawie taryf, że taryfy zawierają stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Z art. 25 wspomnianej wcześniej ustawy wynika bowiem delegacja ustawowa dla właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędnego zakresu informacji zawartych w uzasadnieniu taryf, z uwzględnieniem czynników wskazanych w tym przepisie. Natomiast, w art. 27 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i o zbiorowym odprowadzaniu ścieków nałożono na ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa powinność określenia warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, biorąc pod uwagę wyposażenie nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe. Z kolei, w art. 23 wspomnianej ustawy obciążono tego samego ministra obowiązkiem określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowe sposoby określania taryf, w tym, kryteria ustalania niezbędnych przychodów, alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług oraz kryteria różnicowania cen i stawek opłat (por. art. 23 ust. 1 ustawy). Jednocześnie, w ust. 2 tego przepisu, ustawodawca wskazał na czynniki, które powinny być brane pod uwagę przez ministra podczas formułowania rozporządzenia. Dokonano tego nawiązując do kryteriów wskazanych w art. 23 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i o zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W konsekwencji, przy ustalaniu niezbędnych przychodów, minister został zobowiązany do uwzględnienia: a) kosztów eksploatacji i utrzymania, w tym amortyzacji lub wartości umorzenia, b) rat kapitałowych (ponad wartość amortyzacji), c) odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek, d) rezerw na należności nieregularne, e) marży zysku przy zapewnieniu ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen, f) kosztów zakupu wody lub kosztów wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, g) podatków i opłat niezależnych od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (por. art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i o zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Natomiast, ustalając alokację kosztów, organ władzy wykonawczej zobligowany jest brać pod uwagę: a) podział kosztów planowanych w czasie obowiązywania taryf na poszczególne taryfowe grupy odbiorców, b) przypisanie kosztów budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych do poszczególnych taryfowych grup odbiorców, c) możliwość wyodrębniania kosztów i ich właściwej alokacji (por. art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i o zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Już dla osiągnięcia efektu pełnej relacji o treści przepisu należy dodać, że przy różnicowaniu cen i stawek opłat obligatoryjnie uwzględnia się: a) średniodobową i maksymalną wielkość zużycia wody i ilość wprowadzanych ścieków, b) taryfowe grupy odbiorców, c) strukturę cen i stawek opłat (por. art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i o zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Jak łatwo zauważyć analizując przytoczony przepis ustawy (przede wszystkim jego ust. 1 i 2, bo one odnoszą się do materii kalkulowania opłat, która wzbudziła wątpliwości Skarżącego), łatwo zauważyć, że brak w nim podstaw do sformułowania dyspozycji ujętej przez ministra w § 5 pkt 7 rozporządzenia w sprawie taryf. Ten przepis aktu wykonawczego, w odpowiedzi na skargę wskazywany był zaś jako podstawa prawna dla wprowadzenia w taryfie akceptowanej przez Radę Miejską stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa. Warto w szczególności zwrócić uwagę na to, że taryfy zatwierdzane na mocy uchwały organu stanowiącego gminy (przychody przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego) są determinowane przez marżę zysku, koszty zakupu wody lub koszty wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w posiadaniu tego podmiotu, czy przez przypisanie kosztów budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych do poszczególnych taryfowych grup odbiorców oraz przez średniodobową i maksymalną wielkość zużycia wody i ilość wprowadzanych ścieków. Analizując art. 23 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i o zbiorowym odprowadzaniu ścieków nijak nie można natomiast znaleźć podstaw do tego, aby jako jedna ze stawek opłat zamieszczona w taryfie mogła być ujmowana, tak, jak to ma miejsce w § 5 pkt 7 rozporządzenia w sprawie taryf - jako należność za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usługi. Dlatego właśnie, należało orzec o niezgodności z prawem załącznika do zaskarżonej uchwały w części: A.V pkt 5. W swojej skardze Prokurator zakwestionował wprawdzie legalność załącznika w części A.5. Z treści skargi wynika jednak, że obiektem jego zastrzeżeń jest część A.V pkt 5. Biorąc to pod uwagę, a także uwzględniając wszystkie przywołane wcześniej okoliczności, Sąd orzekł, jak w sentencji. Stało się tak na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – ze zm.). w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g.