II OSK 3189/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 302/18 w sprawie ze skargi N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ekspertyz i dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na rzecz H. W. kwotę 600 (sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 302/18 w sprawie ze skargi N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej "Spółka") na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ekspertyz i dokumentów, w punkcie 1, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni (dalej PINB) z dnia [...] lutego 2018 r., zaś w punkcie 2, zasądził od WINB w Gdańsku na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie WINB z [...] kwietnia 2018 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z [...] lutego 2018 r., nakładające na Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] lipca 2018 r. ekspertyzy technicznej i pozwolenia konserwatorskiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że organy nałożyły na Spółkę obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] lipca 2018 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej zakresu i sposobu przeróbki budynku przy ul. S. w G. w celu dostosowania go do stanu zgodnego z prawem, w tym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującej enumeratywnie wymienione roboty budowlane niezbędne do przeprowadzenia oraz obowiązek przedłożenia stanowiska służb konserwacji zabytków stanowiącego pozwolenie konserwatorskie na wykonanie robót wymienionych w ekspertyzie. Organy obu instancji uznały, że doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, w tym z miejscowym planem przyjętym przez Radę Miasta Gdyni uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. i z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2015.1422), wymaga rozbiórki części przedmiotowego budynku. W opinii organów, ze względu na potrzebę zabezpieczenia statyki wnętrza pozostałej po rozbiórce części obiektu, niezbędne jest sporządzenie ekspertyzy technicznej, która powinna szczegółowo określić zakres niezbędnych robót budowlanych, które zapewnią bezpieczeństwo konstrukcji obiektu oraz jednocześnie doprowadzą budynek do stanu zgodnego z prawem, w tym zgodnego ze stanowiskiem służb konserwatorskich. Według organów obu instancji określenie robót niezbędnych do przywrócenia obiektu do stanu zgodności z prawem z jednoczesnym zapewnieniem statyki pozostałej części budynku mogło stwarzać trudności i wątpliwości. W obliczu tych trudności, których nie można było usunąć wzywając do przedłożenia projektu budowlanego, za uzasadnione uznały skorzystanie z dyspozycji art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2017.1332 ze zm.; dalej p.b.) i nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, która wskazywać miała szczegółowo roboty budowlane niezbędne do przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem, w tym do zgodności z obowiązującym planem miejscowym. Według organu odwoławczego potrzebę sporządzenia ekspertyzy uzasadniały również wyniki kontroli, którą przeprowadził organ I instancji. W ocenie Sądu, tego rodzaju argumentacja jest niewystarczająca do nałożenia obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 p.b. Dla zastosowania tej normy nie jest wystarczające stwierdzenie, że są wątpliwości. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że dla ich powzięcia istniały racjonalne powody i że dotyczą jakości materiałów budowlanych, jakości robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Trudności bądź wątpliwości co do zakresu i sposobu dostosowania budynku do wymogów prawa, w tym planu miejscowego i warunków technicznych przewidzianych dla budynków, w ocenie Sądu same w sobie nie wypełniają przesłanek określonych w art. 81c ust. 2 p.b. Zdaniem Sądu, co do zasady nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 p.b. winno zostać poprzedzone ustaleniami co do sposobu wykonania robót budowlanych, wyjaśnieniami, jakich użyto materiałów bądź wyjaśnianiami co do natury dostrzeżonych wadliwości stanu technicznego obiektu budowlanego. Dopiero, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ nie będzie sam w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust. 2 p.b. W kontrolowanej sprawie podstawą uzasadniającą nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej były wątpliwości i trudności w określeniu robót budowlanych, które są niezbędne do tego, ażeby budynek doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W istocie zatem na autora ekspertyzy przerzucono obowiązek określenia robót budowlanych, które należy przeprowadzić w celu przywrócenia zgodności z prawem nie wykazując przy tym jakichkolwiek wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Zarówno bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji, wynikają okoliczności związane z koniecznością określenia robót budowlanych niezbędnych do przeprowadzenia w celu dostosowania obiektu do zgodności z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Nie wynika z nich natomiast uzasadnienie dla wątpliwości, których istnienie byłoby podstawą do zastosowania art. 81c ust. 2 p.b. W ocenie Sądu, również materiał dowodowy tych wątpliwości nie potwierdza. Zdaniem Sądu, to organy nadzoru powinny były ocenić zakres robót budowlanych niezbędnych do przeprowadzenia, aby budynek doprowadzić do stanu zgodności z prawem zarówno z punktu widzenia regulacji planistycznych, konserwatorskich, jak i technicznych. Dopiero wówczas można wyobrazić sobie sytuację, że organ nadzoru mógłby powziąć wątpliwości co to tego, czy po przeprowadzeniu określonego zakresu robót stan techniczny budynku nie ulegnie niedopuszczalnemu pogorszeniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, polegające na wybiórczej i abstrahującej od wymagań wynikających z przepisów ocenie przesłanek dopuszczalności zastosowania art. 81c ust. 2 p.b.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: - rozstrzygnięcie w sposób wskazujący, że istniejące wątpliwości organów odnośnie do statyki i wnętrza części obiektu pozostałej po rozbiórce oraz ich zakres nie są wystarczające do nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy budowlanej na podstawie art. 81c ust. 2 p.b.; - uczynienie jedną z przyczyn braku podstaw "kwalifikowanego uzasadnienia" dla nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy budowlanej na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. stwierdzenia, że Sąd nie zna treści dokumentów, z których organy częściowo wywodzą własne wątpliwości odnośnie do statyki i wnętrza części obiektu (wyniki kontroli i inwentaryzacja obiektu), podczas gdy konieczne było ustalenie dlaczego Sąd w aktach nie ma treści dokumentów, na które powołują się organy, a organy dokumenty te miały (bez szczegółowej wiedzy w tym zakresie ocena dokonywana jest w oparciu o niepełny stan faktyczny – np. możliwe jest niedopatrzenie przy przekazywaniu akt). Równocześnie pomijanie wskazanych dokumentów z jednoczesnym wskazaniem, że znajdują się w innych aktach będących w posiadaniu Sądu (z podaniem sygnatury akt), a więc w sytuacji gdy ich treść jest Sądowi i składowi orzekającemu znana (2/3 składu spraw II SA/Gd 302/18 i II SA/Gd 598/17 jest identyczna) i dotyczy sporu dotyczącego tego samego obiektu i między tymi samymi stronami (co świadczy o rozstrzyganiu w granicach skargi, a nie "sprawy" - art. 134 § 1 p.p.s.a.); - określenie wskazań co do dalszego postępowania, które można odczytywać w sposób uniemożliwiający organom nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia ekspertyzy budowlanej z uwagi na wątpliwości w zakresie zabezpieczenia statyki i wnętrza części obiektu pozostałej po rozbiórce i pośrednio wyznaczającej zakres i sposób wykonania robót, który zagwarantuje bezpieczeństwo konstrukcji; II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 p.b. poprzez autorytatywne stwierdzenie nieziszczenia się przesłanek zastosowania ww. przepisu - w sytuacji niepewności co do stanu faktycznego (brak dokumentów w aktach sądowych); - z uwagi na fakt, iż pracownicy organów powinni mieć wysokie kwalifikacje merytoryczne i tym samym wykluczenie możliwości ustalenia zakresu i sposobu wykonania robót rozbiórkowych w oparciu o odpowiednią ekspertyzę budowlaną, podczas gdy na ich zakres i sposób wykonania wpływ będą miały w szczególności stan techniczny obiektu modyfikowanego oraz obiektów sąsiednich, a organy nie mają prawa domagać się od inwestora projektu budowlanego; - z uwagi na fakt, że organy same w pierwszej kolejności powinny określić zakres i sposób wykonania robót, co pomija okoliczność, że * takowe ustalenie stanowi rozstrzygnięcie kończące postępowanie przed danym organem, co czyni bezprzedmiotowym jednoczesne nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy oceniającej prawidłowość ustaleń dokonanych przez ten sam organ (a art. 81c ust. 2 p.b. w sytuacjach analogicznych staje się niestosowalny); * ustalenie zakresu i sposobu wykonania robót rozbiórkowych może wymagać szczegółowej wiedzy odnośnie do jakości wykonanych już robót i stanu technicznego obiektu (w odniesieniu do stanu jaki ma miejsce przed ich wykonaniem, jak i jaki powstanie w wyniku ich wykonania). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane w toku postępowania naprawczego, prowadzonego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji położonej przy ul. S. w G. Z tego względu – co nie jest kwestionowane – krąg stron w niniejszej sprawie jest taki sam, jak w sprawie głównej. Stosownie do art. 81c ust. 2 p.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nabrał wątpliwości co do jakości robót budowlanych wykonanych przy realizacji tego budynku, a w ich wyniku co do tego, jakie czynności lub roboty budowlane powinny zostać wykonane, aby budynek doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe postępowanie naprawcze ma bowiem doprowadzić powyższy budynek do stanu zgodnego z prawem i jego zadaniem jest wskazanie przez organ, jakie czynności lub roboty budowlane będzie musiał wykonać inwestor, aby stan ten osiągnąć. Jak wynika ze zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego, do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, konieczna jest w szczególności rozbiórka jego części. W opinii Sądu I instancji, powołującego się na treść art. 81c ust. 2 p.b., trudności bądź wątpliwości co do zakresu i sposobu dostosowania budynku do wymogów prawa, w tym planu miejscowego i warunków technicznych przewidzianych dla budynków, same w sobie nie wypełniają przesłanek określonych w powyższym przepisie. Przyjmując takie stanowisko Sąd Wojewódzki nie dostrzegł jednak, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte w wyniku wcześniej wykonanych robót budowlanych, których efektem był obiekt niezgodny z prawem. Postanowienia te zapadły w toku postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. Doprowadzenie niezgodnego z prawem budynku mieszkalnego do stanu zgodności z prawem wymaga podjęcia szeregu dalszych czynności i robót budowlanych, w tym rozbiórki jego części, które to roboty niewątpliwie są skomplikowane oraz wymagają fachowego ich przygotowania i wykonania. Zgodnie z art. 52 p.b., koszty z tym związane obciążają inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nie mogą więc one obciążać organu administracyjnego. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, ustalenie zakresu i sposobu wykonania robót rozbiórkowych może wymagać szczegółowej wiedzy odnośnie do jakości wykonanych już robót i stanu technicznego obiektu (w odniesieniu do stanu jaki ma miejsce przed ich wykonaniem, jak i jaki powstanie w wyniku ich wykonania). Podzielić należy w tej sytuacji stanowisko organów nadzoru budowlanego, wyrażone również w skardze kasacyjnej, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 81c ust. 2 p.b. W toku prowadzonego postępowania naprawczego powstały bowiem wątpliwości co do jakości robót budowlanych już wykonanych przy realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego oraz jego stanu technicznego, przy czym z uwagi na skomplikowany ich charakter i niepewność co do efektu końcowego koniecznych do wykonania czynności i robót budowlanych, wątpliwości te uznać należy za uzasadnione. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie przesłanki określone w art. 81c ust. 2 p.b. zostały spełnione. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszały więc prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 2 września 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.