II SA/Gd 598/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A.na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji położonej przy ul. S. w G. do czasu zakończenia prac planistycznych i uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego część dzielnicy [..], rejon ulic S. oraz S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 maja 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 98 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), odmówił zawieszenia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją nr [..] z dnia 8 lipca 2005 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączami przy ul. S. (dz. [..], [..], k.m. [..]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność tej decyzji. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w stosunku do ww. budynku prowadzi postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. W obiegu prawnym nie znajduje się również decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano powyższe pozwolenie na budowę. Natomiast na obszarze dzielnicy [..] obejmującym posesję przy ul. S. w G.aktualnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzony uchwałą nr XXXII/754/05 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 17 sierpnia 2005r., Nr 79, poz. 1587. Organowi nadzoru budowlanego znany jest fakt przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie może to stanowić zagadnienia wstępnego do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu w rozumieniu 97 § 1pkt 4 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 98 § 1 Kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało z urzędu a nie na wniosek strony, a ponadto pozostałe strony nie domagały się zawieszenia postępowania. Brak było zatem przesłanek do zastosowania przepisu art. 98 § 1 Kpa. Na postanowienie to zażalenie wniosła skarżąca, domagając się jego zmiany i zawieszenia niniejszego postępowania zgodnie ze złożonym wnioskiem, gdyż prace planistyczne są obecnie na zaawansowanym etapie. Odmawiając zawieszenia postępowania, organ I instancji nie wziął pod uwagę istotnych skutków jakie nieść będzie z sobą zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie projektowanej zmiany planu uczyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 w związku z art.144 Kpa, stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, wskazując na wyroki WSA w Gdańsku z dnia 7.01.2015 r., sygn. akt. II SA/Gd 728/14 oraz NSA z dnia 1.10.2014 r. sygn. akt. II OSK 735/13. W wyrokach tych wyjaśniono, że zgodnie z art. 101 § 3 Kpa w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz.18) na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zmiany te wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z kolei przesądzenie tego zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 Kpa, w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia nietamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 Kpa należy odczytywać w ten sposób , że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. W myśl art. 142 Kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od późniejszej decyzji. Stosownie do art. 144 Kpa w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Mając powyższe na uwadze, postanowiono jak w osnowie. Z uwagi na to, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie służy zażalenie, brak było podstaw prawnych do odniesienia się merytorycznego do treści zarzutów. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca domagała się jego uchylenia zarzucając, że zostało wydane ono z naruszeniem: - art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, podczas gdy prawidłowa wykładnia normy art. 101 § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że postanowienie takie jest zaskarżalne w drodze zażalenia; - art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy pouczenie zawarte w odmownym postanowieniu organu pierwszej instancji zawierało informację o zaskarżalności tego postanowienia w terminie 7 dni od jego doręczenia, w drodze zażalenia, to jest wbrew zasadzie wyrażonej w art. 112 k.p.a., iż błędne pouczenie nie może szkodzić stronie oraz wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2017 r. wydane zostało na podstawie art. 134 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 Kpa, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 Kpa, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2017 r. z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość jego zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei art. 101 § 3 Kpa stanowi zaś, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak wskazał organ, aktualna treść art. 101 § 3 Kpa wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Obecnie jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., II OSK 340/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 933/17, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15 - oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść art. 101 § 3 Kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj.: "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014, sygn. akt II GSK 1651/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 Kpa wynikały zaś z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 Kpa stanowił, iż zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). W tej sytuacji dodanie ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 Kpa po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 Kpa, która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 Kpa ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie w niniejszej sprawie skarżąca została pouczona przez organ I instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, jednakże błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 Kpa. Stąd też, mimo jednoznacznej treści art. 112 Kpa - stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2015 r. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. Warunkiem zastosowania art. 112 Kpa jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka odwoławczego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r., I OSK 1225/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369), oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.