II OSK 340/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K., I. K. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo P. F. A. K. I. K. -spółka cywilna z siedzibą w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 485/15 w sprawie ze skargi A. K., I. K. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo P. F. A. K. I. K. -spółka cywilna z siedzibą w E. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 485/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i I. K., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe F. spółka cywilna A. K., I. K. z siedzibą w E., na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2014r., nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy: Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014r., nr ... M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr ... z dnia 1 grudnia 2014r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie dotyczącej budowy pawilonu ze ścianą przeszkloną usytuowanego przy ul. B. róg B. 26 w W. na działce nr ew. ... z obrębu ... Zażalenia wniosła W. Spółdzielnia Mieszkaniowa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.), a postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). ... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z obecnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. wprost wynika, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie zawieszające postępowanie oraz na postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. W przepisie tym brak jest natomiast wzmianki, aby zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania zażalenia W. Spółdzielni Mieszkaniowej, zatem należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Wskazał przy tym, że wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. nieprawidłowo pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie, okoliczność ta nie może jednak powodować merytorycznego rozpatrzenia zażalenia na niezaskarżalne postanowienie. Skargę na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2014r. złożyli A. K. i I. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe F. spółka cywilna A. K. i I. K., zarzucając mu naruszenie: (1) art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy organ I instancji pouczył stronę o możliwości wniesienia środka zaskarżenia; (2) art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty są bezzasadne. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18) "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wskazana nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Sąd I instancji stwierdził również, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzasadnione jest wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie z art. 142 k.p.a. wskazane wyżej rozstrzygnięcie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje, dlatego obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżących. Mając powyższe na uwadze – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. K. i I. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe F. spółka cywilna A. K., I. K. z siedzibą w E. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie lub zaakceptowanie przez Sąd I instancji istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez organy podatkowe następujących przepisów postępowania: 1. art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy organ I instancji pouczył skarżącego o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, 2. art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oceniając skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie ...ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2014r., którym organ działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 1 grudnia 2014r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, prowadzonego w sprawie dotyczącej budowy pawilonu usytuowanego przy ul. B. w W Na wstępie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Poczynając od dnia 11 kwietnia 2011r., w myśl art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015r., sygn. akt II OSK 2183/13 i cytowane w nim orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 229..., ONSAiWSA z 2014r., z. 5, poz. 74, postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 1272/12 oraz wyrok NSA z dnia 22 października 2013r., sygn. akt II OSK 1188/12). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, gdyż kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do kwestii skutków wadliwego pouczenia skarżących przez organ I instancji o możliwości wniesienia do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 1 grudnia 2014r. o odmowie zawieszenia postępowania wskazać należy, że wadliwe pouczenie nie może "wykreować" skarżącym środka zaskarżenia. Prawa procesowe stron postępowania wynikają bowiem z przepisów prawa i nie mogą być modyfikowane przez wadliwe pouczenia organów. Nie budzi wątpliwości, że błędne pouczenie przez organ administracji o możliwości wniesienia zażalenia nie tworzy dla stron postępowania uprawnienia, które faktycznie na danym etapie postępowania nie przysługuje. Praktyczne konsekwencje art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania lub zażalenia (art. 126 k.p.a.), które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać bez potrzeby składania wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 k.p.a.). Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy organ I instancji pouczył skarżącego o możliwości wniesienia środka zaskarżenia oraz art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wyjaśnić również należy, że nawet gdyby organ II instancji rozpoznał zażalenie i ocenił zasadność odmowy zawieszenia postępowania, to wydane przez organ II instancji postanowienie byłoby postanowieniem, na które nie przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Konsekwencją wyłączenia prawa zażalenia na postanowienie o odmowie zwieszenia postępowania jest niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skarga do sądu przysługuje na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo na postanowienie kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie należą do żadnego z tych rodzajów postanowień. W razie zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania – sąd odrzuca skargę jako niedopuszczalną (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5