II OSK 2183/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 63/13 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego 3) zwrócić J. K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych). Zaskarżonym wyrokiem z 11 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2012 r. odmawiające zawieszenia postępowania. Skarżący we wniosku z 4 czerwca 2012 r. wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, zieleń towarzysząca, itp.) na działce o nr ew. [...], obręb [...] w [...]. Wniosek o zawieszenie uzasadniony został koniecznością uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji wszczętego z uwagi na wejście w życie Rady [...] Nr [...] z [...] października 2010 r., którą uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" (Dz. U. Woj. Małopol. Nr 607 poz. 4790 z 25 listopada 2010 r.). Organ podkreślił, że inwestor legitymuje się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przynajmniej do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie jej wygaśnięcia. Sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji nie powoduje, iż decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne. Organ zajął stanowisko, że wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę jest możliwe i nie jest uzależnione od zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organów obu instancji, że nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ okoliczność prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji nadmienił, że kwestia zawieszenia postępowania była w przedmiotowej sprawie już kontrolowana przez Sąd na skutek skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2011 r. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z: art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. oraz art. 7, 77 oraz 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez przyjęcie, że organ którego postanowienie było przedmiotem skargi dokonał prawidłowej interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy była ona nieprawidłowa i sąd administracyjny, kontrolując legalność postanowienia winien był postanowienie uchylić na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, tj. że nie wystąpiło w sprawie zagadnienie wstępne; art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w sytuacji stwierdzenia braku zgodności decyzji o warunkach zabudowy z zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę projektem budowlanym; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i nieuwzględnienie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż jest dopuszczalne kontynuowanie postępowania odwoławczego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku jednoczesnego istnienia decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej z zapisami planu miejscowego w stosunku do działki, na której planowana jest inwestycja, a sprzeczność ta ma wpływ na treść ewentualnego pozwolenia na budowę; art. 87 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie aktu prawa miejscowego w postaci przepisów planu zagospodarowania przestrzennego jako przepisów determinujących ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami zagospodarowania przestrzennego; art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie; art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa miejscowego. Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2010 r. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 (ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74), postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że nie było podstaw do rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, albowiem kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie w tym przedmiocie. Konsekwencją tego jest to, że postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, było postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie służyło zażalenie. Tym samym nie jest dopuszczalne zaskarżenie postanowienia w tym przedmiocie, w drodze skargi do sądu administracyjnego, albowiem skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie bowiem niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłaby zasadność odmowy zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania. Z tych względów należy przyjąć, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu pierwszej instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Zaś kwestią tą jest odmowa zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania, to na postanowienie w tej kwestii, wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takie stanowisko, które należy podzielić, zostało już wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 172/13. Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Rozpoznanie zatem przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne, gdyż skarga podlegała odrzuceniu. Tego stanu rzeczy nie może zmienić wadliwe pouczenie przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, ani to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.