II OSK 172/13

Dnia 25 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 515/12 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz J. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zwrócić J. B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza P. z [...] kwietnia 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew z terenu działki oznaczonej geodezyjnie numerem [...] obręb K.. Z uzasadnienia rozstrzygnięć organów wynika, że wniosek J. B. o zawieszenie - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowania w tej sprawie został doręczony organowi w dniu 20 marca 2012 r. i umotywowany został przez skarżącego rozpoznaniem przez Trybunał Konstytucyjny skargi w przedmiocie konstytucyjności przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220). W ocenie organów, brak podstaw do zawieszenia prowadzonego przez Burmistrza P. postępowania administracyjnego wynika z tego, że pomiędzy tym postępowaniem, a sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym nie występuje zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę skarżącego stwierdził, że organy administracji publicznej właściwe orzekły o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew z terenu działki oznaczonej w ewidencji gruntów w [...], obręb K.. Organy trafnie uznały, że pomiędzy rozpoznawaną sprawą, a zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawą dotyczącą konstytucyjności przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o ochronie przyrody nie zachodzi bezpośredni związek wymagany przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy słusznie przyjęły bowiem, że nie jest to zależność uniemożliwiająca wydanie decyzji w rozpoznawanej sprawie. Organ administracyjny jest związany obowiązującym prawem, zatem sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (np. wyroki NSA z dnia: 17 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 407/06; 19 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 598/09; 23 października 2010 r. sygn. akt II GSK 818/09; nie publ.). Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, że ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący podniósł zarzuty naruszenia: I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż rozpoznanie sprawy o naliczenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego , jakim jest rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny sprawy dotyczącej konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a ponadto: II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez: - uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnego prawa w zakresie niezastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; - przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy dowolnej oceny i w sposób oczywisty sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności co do tego, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., 2) art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienia wydane zostały bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniach zaskarżonych aktów, na jakich dowodach organy administracyjne oparły ustalenia faktyczne, 3) art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 8, 9 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te nie zostały naruszone, jak i brak wskazania, że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, co skutkowało prowadzeniem postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji oraz brakiem jakiejkolwiek dbałości o bezstronność rozstrzygnięcia i dbałości o wyjaśnienie wszelkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy oraz przerzuceniem ciężaru dowodu na stronę, 4) art. 1 i art. 3 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na braku rozpoznania podniesionego w skardze wniosku o zawieszenie postepowania z powodu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny sprawy dotyczącej konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do tego wniosku. Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według stawki minimalnej, jak również kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjęcie własnej oceny dopuszczalności skargi w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym przez pryzmat przesłanek wskazanych w art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem sporu przed Sądem I instancji było postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2012 r. Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu z uwagi na błędne zaaprobowanie przez Sąd I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. miał brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", w związku z czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano dopuszczalność zażalenia na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). W wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., treść art. 101 § 3 k.p.a. uległa zmianie i w obecnym prawnym przepis ten ma następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w analizowanym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W podobny sposób możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania regulowane są w procedurach sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zbieżna jest również z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (zob. m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem prezentowane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważające stanowisko, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje (postanowienie NSA z 23 maja 2013 r. II OSK 1617/12, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Burmistrza P. ([...] kwietnia 2012 r.) obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie tego organu skarżącemu nie przysługiwało. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez Sąd I instancji skargi na to postanowienie było niedopuszczalne. Brak możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy z uwagi na zajście przesłanek do odrzucenia skargi sprawia, że nie ma także podstaw do merytorycznego rozstrzygania o zarzutach skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zaś o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi - na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.