II GSK 818/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 687/09 w sprawie ze skargi "A." spółki z o.o. w W. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. VI SA/Wa 687/09 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem Komendanta Stołecznego Policji (KSP) z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Rejonowego Policji W. VI z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej w kwocie 10.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W trakcie prowadzonego wobec A. postępowania administracyjnego w związku z uchybieniami jakie stwierdzono podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2008 r. dotyczącymi wykonywania przez skarżącą przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazów: umieszczania w pojeździe taksometru fiskalnego, oznaczeń na pojeździe z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu transparentu (lampy) lub innych urządzeń technicznych, spółka A. pismem z dnia 6 sierpnia 2008 r. wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu, zostały naruszone przez skarżącą. Strona wskazała, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało wszczęte na wniosek Gminy L. Do wniosku dołączono kopię wniosku do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., który wpłynął do kancelarii Trybunału w dniu 28 marca 2008r. Po rozpatrzeniu zażalenia strony z dnia 22 października 2008 r. Komendant Stołeczny Policji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania podkreślił, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jak i w art. 97 § 1 pkt 1-3 i art. 98 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zasadne jedynie wówczas, gdy na przeszkodzie rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty staje problem prawny (zagadnienie prawne), do rozstrzygnięcia którego uprawniony jest inny organ lub sąd i od rozstrzygnięcia którego zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. A. wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego, w której podtrzymała argumentację prezentowaną w toku postępowania przed organami administracji. Podkreśliła ponownie, że w sytuacji gdy przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne gdyż ewentualna zmiana stanu prawnego w postaci wyeliminowania wątpliwych konstytucyjnie przepisów oznaczać będzie brak podstawy prawnej do procesowania i wydania rozstrzygnięcia. Strona na poparcie swojej argumentacji przywołała też orzecznictwo sądów administracyjnych w analogicznych sprawach, gdzie rozstrzygano o zawieszaniu postępowań administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę argumentując, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie): 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych WSA wywiódł, że zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny, a wniosek Gminy L. zawisły przed Trybunałem Konstytucyjnym nie spełnia tego wymogu. Sąd I instancji ocenił, że inny jest przedmiot sprawy administracyjnej, a inny sądowoadministracyjnej, dlatego nie zachodzi analogia pomiędzy zawieszaniem postępowania przez sądy administracyjne w podobnych sprawach, a kwestią zawieszania postępowania przez organy administracji. Wyrok WSA został zaskarżony w całości przez "A". W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że organy administracyjne właściwie zastosowały art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator ponowił dotychczas prezentowaną argumentację oraz podniósł, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzenia, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowi przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Inaczej mówiąc, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zależy wówczas od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do rozumienia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji co do przyjęcia, że w spornej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przypadku nie zachodzi wymagana zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego a wydaniem decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej. Trzeba dodać, że ta zależność uniemożliwiająca wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi istnieć w przekonaniu organu administracyjnego. Na to wskazuje treść art. 100 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ, który zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Organ administracyjny jest związany obowiązującym prawem. Sama więc hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 407/06 oraz wyroku NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 598/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w myśl, którego istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. Również w piśmiennictwie prawniczym wyrażono pogląd, że przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu komentowanego przepisu dla wszystkich toczących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postępowań administracyjnych, w których ma zastosowanie przepis będący przedmiotem tego pytania prawnego (A. Wróbel Komentarz bieżący do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2010). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a § 1 k.p.a.). Instytucja wznowienia postępowania jest wystarczającą gwarancją ochrony interesów strony postępowania administracyjnego, w którym wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu prawnego, uznanego później za niekonstytucyjny. Stąd nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).