VI SA/Wa 687/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej powoływaną jako: skarżąca lub A.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Komendanta Policji (KP) z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] [...] utrzymujące mocy postanowienie Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 10.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W trakcie prowadzonego wobec A. postępowania administracyjnego w związku z uchybieniami jakie stwierdzono podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2008 r. dotyczącymi wykonywania przez skarżącą przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazów: umieszczania w pojeździe taksometru fiskalnego, oznaczeń na pojeździe z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu transparentu (lampy) lub innych urządzeń technicznych, spółka A. pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu, zostały naruszone przez skarżącą. Strona wskazała, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało wszczęte na wniosek Gminy L. Do wniosku dołączono kopię wniosku do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., który wpłynął do kancelarii Trybunału w dniu 28 marca 2008r. (v. wniosek o zawieszenie z dnia 6 sierpnia 2008 r. wraz z załącznikiem uzupełniony pismem z dnia 1 października 2008 r. znajdujący się w aktach administracyjnych). Po rozpatrzeniu zażalenia strony z dnia [...] października 2008 r. Komendant Policji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania podkreślił, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jak i w art. 97 § 1 pkt 1-3 i art. 98 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zasadne jedynie wówczas, gdy na przeszkodzie rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty staje problem prawny (zagadnienie prawne), do rozstrzygnięcia którego uprawniony jest inny organ lub sąd i od rozstrzygnięcia którego zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 407/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1049/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/04), organ podał, że pomiędzy zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a badaniem konstytucyjności przepisów prawa musi istnieć konkretne powiązanie. Wniosek strony nie może ograniczać się do zakwestionowania konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie ani oczekiwanie na ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie. Podstawę do zawieszenia postępowania stanowi jedynie konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny. Złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do tutejszego Sądu spółka A. podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnosząc o uchylenie postanowienia z dnia [...] lutego 2009r. skarżąca podtrzymała argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. Podkreśliła ponownie, że w sytuacji gdy przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne gdyż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Strona odwołała się do postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który rozpatrując sprawy na gruncie tego samego stanu prawnego, tj. naruszenia art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, zawieszały postępowanie sądowadministracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez Trybunał Konstytucyjny. Na poparcie swojej argumentacji A. przywołała również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. wydanego w sprawie o sygn. akt OSA 5/2003 zgodnie z którym należy zawiesić postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny w przedmiocie zgodności z Konstytucją przepisów prawa powszechnie obowiązującego może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jaka legła u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego o jakim mowa w tym przepisie składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie): 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny jak i w swoich orzeczeniach - Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym , Gdańsk 2000r., strony 7-18, gdzie podaje m.in. że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei Wojciech Jakimowicz w artykule pt . "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003r II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Ponadto na gruncie rozpatrywanej sprawy, w kontekście argumentacji podnoszonej przez skarżącą odnotowania wymagają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999r. sygn. akt I SA/Łd 2042/98, niepubl oraz z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 407/06. LEX nr 351115. Poglądy zaprezentowane w tych orzeczeniach Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela. W pierwszym z przywołanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy zgodności ustawy z Konstytucją nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ postępowania. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, co do oceny zgodności ustawowego unormowania z Konstytucją przed jego zakończeniem poprzez zgodne z prawem ogłoszenie orzeczenia Trybunału nie jest zagadnieniem wstępnym. Przewidywane ogłoszenie orzeczenia – przedmiotu i wyniku będących w toku czynności - Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest zgodne z obowiązującym prawem rozpatrzenie prowadzonej indywidualnej sprawy zakończone wydaniem w niej decyzji. W drugim natomiast wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. Zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie daje zatem podstaw do obligatoryjnego i niejako automatycznego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższych względów należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ nie naruszył dyspozycji przepisu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. odmawiając zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie z wniosku Gminy L. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją m.in. przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie stanowi prejudykatu dla niniejszego postępowania administracyjnego prowadzonego wobec spółki A. Podkreślenia przy tym wymaga, że zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny. Oczywiste więc jest, iż nie ma takiego charakteru sprawa konstytucyjności przepisów prawa, zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym. Argumentacja skarżącej spółki oparta na przytoczeniu przykładowych rozstrzygnięć sądów administracyjnych, które zawieszały postępowanie sądowoadministracyjne uwzględniając analogiczny wniosek strony nie może odnieść pożądanego przez stronę skutku, gdyż inny jest przedmiot sprawy administracyjnej i sądowaowadministracyjnej. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.