II SA/Gd 728/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. L. i R. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. L. i R. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W toku postępowania wszczętego z urzędu w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach nr [...] i nr [...] w S., gmina S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 roku, wydanym na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej określanej w skrócie jako "k.p.a.", odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wskazanego budynku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że kwestia wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku została już rozpatrzona ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 3 października 2011 r., zatem brak jest podstaw do ponownego zawieszania postępowania administracyjnego z tego tytułu, że M. L. ponownie wystąpił do Wójta o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanego wyżej budynku mieszkalnego. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli M. i J. L. Na skutek wniesionego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r., uchylił zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji do czasu rozpatrzenia przez Wójta Gminy ponowionego wniosku z dnia 19 marca 2012 r. J. i M. L. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy uznał bowiem, że rozstrzygnięcie przez Wójta tego wniosku stanowi zagadnienie wstępne dla organu nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowoli budowlanej. W skardze na powyższe postanowienie M. i R. L. wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 569/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", oddalił skargę M. i R. L., uznając ją za niezasadną. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli skarżący – M. i R. L., zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli postanowienia organu II instancji, 2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwej podstawy prawnej i jej wadliwe wyjaśnienie, 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 16, art. 77 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu II instancji. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanych powyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracji, z naruszeniem art. 16 k.p.a. i ww. przepisów, może wydać kolejną decyzję o warunkach zabudowy, odmienną od prawomocnej decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy przy niezmienionym stanie faktycznym na rzecz tego samego wnioskodawcy. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 735/13, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził także od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M. L. i R. L. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Na uwzględnienie zasługiwał natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia oraz zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone z dniem 11 kwietnia 2011 r. w treści tego artykułu zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z kolei przesądzenie tego zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia nietamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również – zdaniem NSA, wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. nr 34, poz. 173). Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, LEX nr 1356312, podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12, LEX nr 1370497). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niesporne jest, iż w świetle art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, a więc takie jakie wydał organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, zażalenie nie przysługuje. Z wyżej wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w zakresie w jakim zaakceptowano merytoryczną możliwość orzekania przez ten organ, narusza normy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., jak i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących niezasadności zawieszenia przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wobec niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania, nie mogły one zostać poddane merytorycznej ocenie. Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenia ma dla wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wynikający z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie "wykładni prawa" rozumie się jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Jednocześnie, jak przyjmuje się w orzecznictwie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 130/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1485485). Należy przy tym wyjaśnić również, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa tylko w wyjątkowych sytuacjach: - gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl); - gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl); - gdy Naczelny Sąd Administracyjny podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w wyroku sądu drugiej instancji odnoszące się do konkretnej sprawy sądowo administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiwsa z 2008 r., nr 5, poz. 75). W rozpoznawanej sprawie żadna z opisanych powyżej sytuacji nie miała miejsca, wobec czego wojewódzki sąd administracyjny ponownie orzekający w tej sprawie, stosownie do przytoczonego już art. 190 p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w opisanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II OSK 735/13. Kontrolując zatem legalność zaskarżonego postanowienia - w stanie faktycznym i prawnym z daty skarżonego rozstrzygnięcia, oraz będąc związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyroku, sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że narusza ono prawo w sposób uzasadniający jego uchylenie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w wyniku rozpatrzenia merytorycznego zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z wiążącą w tej sprawie wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II OSK 735/13, w świetle aktualnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, a więc takie jakie wydał organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, zażalenie nie przysługuje. Skoro na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, zatem organ odwoławczy winien był w niniejszej sprawie zastosować tryb stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia określony w art. 134 k.p.a., który znajduje odpowiednie zastosowanie w stosunku do zażaleń z mocy art. 144 k.p.a. Nie czyniąc tego, organ odwoławczy wydał postanowienie z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni art. 101 § 3 k.p.a., wtedy nie rozstrzygałby kwestii zawieszenia postępowania merytorycznie, lecz stwierdziłby, że zażalenie na opisane na wstępie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie przysługuje, a zatem - na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. - należy stwierdzić jego niedopuszczalność. Mając na względzie przedstawione powyżej naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach sądowego postępowania I-instancyjnego w postaci wpisu od skargi w wysokości 100 zł Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 oraz art. 202 § 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania organu odwoławczego wynikają wprost z treści powyższego uzasadnienia. Organ będzie nimi związany na podstawie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.