II OSK 933/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 724/16 o odrzuceniu skargi N. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 724/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę N. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, iż postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych na działce nr [...], położonej w L. gm. W.. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył N. H., który jako właściciel działki nr [...] i inwestor obiektów znajdujących się na tej działce domagał się zawieszenia postępowania do czasu zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższe postanowienie złożył N. H., w którym wskazał, iż orzeczenie to pozbawia wiele osób możliwości zalegalizowania obiektów letniskowych znajdujących się na jego działce, w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego zostanie wkrótce zmieniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu są postanowienia organów administracji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Orzeczenie o odmowie zawieszenia postępowania jest postanowieniem wydanym w toku postępowania, które nie kończy postępowania ani też nie rozstrzyga o istocie sprawy. Zatem, aby można było je zaskarżyć do sądu administracyjnego – w świetle powołanego art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - konieczne jest odnalezienie normy prawnej, która pozwala na złożenie zażalenia. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. miał brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", w związku z czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano dopuszczalność zażalenia na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia ( por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). W wyniku nowelizacji k.p.a. wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., treść art. 101 § 3 k.p.a. uległa zmianie i w obecnym stanie prawnym przepis ten ma następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w analizowanym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – K.p.a. oraz ustawy – P.p.s.a. wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W podobny sposób możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania regulowane są w procedurach sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 131 zd. 2 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania ( por. postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 131 zd. 2 p.p.s.a. zbieżna jest również z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu ( por. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. Sąd podzielił prezentowane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite stanowisko, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje (por. postanowienia NSA z dnia 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12, z dnia 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13, postanowienie NSA z dnia 22 maja 2015 r. , II OSK 1272/15; wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12; z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14; z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2855/13; z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16; postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11, z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12). W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obowiązywały przepisy k.p.a. po nowelizacji, zatem na postanowienie PINB we W. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skarżącemu nie przysługiwało zażalenie, mimo błędnego pouczenia w tym zakresie. W konsekwencji również sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i to nawet w sytuacji, gdy organ odwoławczy rozpoznał zażalenie (por. postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2921/12, z dnia 25 stycznia 2014 r. , II OSK 172/13, z dnia 15 października 2014 r., II OSK 826/13, z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13). Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł N. H., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 101 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania z powołaniem się na brak właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do przyjęcia, że sąd administracyjny ma kompetencje do kontroli postanowień w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia przez Sąd skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik sprawy w postaci odmowy zawieszenia postępowania (gdy rozpoznanie sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest zakończenie prac i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z ostrożności zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 oraz 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i tworzonego prawa (w tym prawa miejscowego), polegające na przyjęciu, że skarżący nie może domagać się zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności wybudowanych obiektów do czasu zakończenia procedowania nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy projekt zmiany planu przewiduje na terenie, którego dotyczy postępowanie możliwość zabudowy letniskowej i w konsekwencji możliwość legalizacji obiektów, gdy tymczasem brak zawieszenia postępowania i jego zakończenie w obecnym stanie prawnym może obligować organy do wydania nakazu rozbiórki obiektów, bez możliwości ich legalizacji, co dodatkowo świadczyć może o nieważności postępowania albowiem skarżący został pozbawiony możliwości ochrony swoich praw, w tym prawa do sądu i prawa do kontroli działalności administracji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, iż aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Potwierdza to również szeroko omówiona przez Sąd I instancji wykładnia celowościowa tego przepisu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2015 r., II OSK 2218/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) "dodając do dotychczasowej treści przepisu (art. 101 § 3 k.p.a.) wyrażenie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" w sposób niejako niezamierzony ustawodawca spowodował zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Dotychczasowa wykładnia, że zwrot ten obejmuje wszystkie cztery rodzaje postanowień, wskutek wyszczególnienia jednego z nich (o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania) jako tego, na które przysługuje zażalenie, oprócz postanowienia w sprawie zawieszenia, zmieniło znaczenie tego ostatniego zwrotu. Jak wynika z uzasadnienia projektu zmiany prawodawca, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych stron przez dopuszczenie wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, nie uwzględnił, że zgodnie z dorobkiem orzecznictwa takie zażalenie na nie już przysługiwało. W takiej sytuacji, orzecznictwo, nadając sens nowemu brzmieniu art. 101 § 3 k.p.a. musiało odwołać się do głównych celów ustawodawcy, jakie towarzyszyły mu w związku z nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. przyspieszenia toku rozpoznawania spraw przez organy administracji publicznej". Podkreślenia wymaga, że skarżący zachowuje uprawnienie do kwestionowania prawidłowości odmowy zawieszenia postępowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego w tym przedmiocie. Zatem Sąd I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie przepisy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i odrzucił skargę. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia przez Sąd skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia nie może być uwzględniony, gdyż Sąd - wobec odrzucenia skargi w tej sprawie - nie dokonywał w ogóle kontroli zaskarżonego postanowienia, a zatem nie mógł zastosować wskazanych przepisów. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 oraz 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i tworzonego prawa (w tym prawa miejscowego) oraz prawa do sądu i prawa do kontroli działalności administracji publicznej. Prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Takie ograniczenia przedmiotowe wprowadza m.in. art. 3 § 2 p.p.s.a, który określa właściwość sądów administracyjnych. Nie wszystkie bowiem akty administracyjne podlegają kontroli sądów administracyjnych. Kwestia okoliczności faktycznych tej sprawy nie może mieć wpływu na dopuszczalność skargi, w sytuacji gdy przepis procesowy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (rozumiany a contrario) taką dopuszczalność wyłącza. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący został pozbawiony prawa do kontroli działalności administracji publicznej, gdyż zarzuty dotyczące odmowy zawieszenia postępowania w tej sprawie może podnosić - na podstawie art. 142 k.p.a. - w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.