II OSK 2218/13

Dnia 21 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1079/12 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 97 § 2 kpa podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych, wielorodzinnych i wielorodzinnych z usługami na działkach nr [...], [...]. [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] położonych w P. przy ul. S. [...], prowadzone z wniosku B. P.. Postępowanie zostało podjęte z powodu upływu 9 – miesięcznego terminu zawieszenia określonego w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M. K., podnosząc, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu dla którego istnieje obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie w sprawie powinno nadal pozostawać zawieszone i nie było podstaw do jego podjęcia. Stwierdzając na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa niedopuszczalność wniesionego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uznało, że w świetle treści art. 101 § 3 kpa na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. We wniesionej skardze M. K., zarzucając naruszenie art. 101 § 3 kpa, wywodził, że treść wskazanego przepisu nie uprawniała organu do przyjęcia niedopuszczalności zażalenia. Wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nowelizacja art. 101 § 3 kpa polegała na uzupełnieniu tego przepisu o przypadek "negatywny" – odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a sformułowanie "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje nadal, podobnie jak przed nowelizacją, wszystkie przypadki działania "pozytywnego" organu administracji, a zatem tak zawieszenie, jak i podjęcie postępowania. Ponadto, w rozpoznawanej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 101 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym w momencie wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a nie w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że art. 101 § 3 kpa po zmianie jego treści ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wyjaśnił, że do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis ten stanowił: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie służy zażalenie". Wobec takiego brzmienia art. 101 § 3 kpa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd o dopuszczalności zażalenia na każde z czterech postanowień "w sprawie zawieszenia" tj. o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Przyjmowano, stosownie zresztą do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 w sprawie OPS 4/00, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania przysługuje zażalenie, a zawarte w art. 101 § 3 kpa wyrażenie "w sprawie zawieszenia" oznacza brak ograniczeń co do zaskarżalności postanowień, które może wydać organ w sprawie zawieszenia. Stanowisko to jednak, jak stwierdził Sąd I instancji, nie znajduje zastosowania w odniesieniu do aktualnego brzmienia art. 101 § 3 kpa. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis ten stanowi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy zmieniającej z dnia 3 grudnia 2010 r. celem ustawodawcy było nadanie innego niż dotychczas przyjmowano znaczenia sformułowaniu "w sprawie zawieszenia postępowania". Obecnie wyrażenie to należy interpretować w sposób zawężający (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 452/13). Aktualne brzmienie art. 101 § 3 kpa pozwala bowiem na wnoszenie zażaleń wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zażalenie nie służy natomiast na inne postanowienia związane z kwestią zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Odwołując się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 2921/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że skoro w art. 101 § 3 kpa użyto określenia "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że "postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie zaś postanowienie o podjęciu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, bowiem istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia wstrzymujące tok postępowania administracyjnego i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień nie wstrzymujących biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, co też jest zgodne z wynikającą z art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z dnia 3 grudnia 2010 r. wynika, iż ustawodawca wprost wykluczył możliwość zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli wydanego w sprawie rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten argument przemawia także za wykluczeniem zaskarżalności postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania. Dodatkowo na uzasadnienie swojego stanowiska w kwestii niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie zawieszenia po zmianie treści art. 101 § 3 kpa Sąd I instancji odwołał się do poglądów wyrażonych w następujących orzeczeniach sądów administracyjnych: postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11, postanowieniu WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12, wyrokach WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 127/12, wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1693/11, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 571/12 (powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji stwierdził, że wobec braku w ustawie zmieniającej z dnia 3 grudnia 2010 r. przepisów przejściowych (intertemporalnych) dotyczących stosowania art. 101 § 3 kpa przepis ten zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa znajdował zastosowanie w sprawie w obowiązującym brzmieniu. W skardze kasacyjnej M. K., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez błędną wykładnię, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 101 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. w zw. z art. 8 kpa poprzez ich niezastosowanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu tak sformułowanych podstaw skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 101 § 3 kpa pozostaje w sprzeczności z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym unormowaną w art. 10 kpa. Skoro organ administracji publicznej jest zobowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania to zawężająca wykładnia art. 101 § 3 kpa w znaczącym stopniu to uprawnienie stronom odbiera. Argumentowano: "Stosownie do art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Odwołując się do wnioskowania ad minori ad maius należy stwierdzić, iż skoro nie jest niedopuszczalne zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, to nie jest także niedopuszczalne zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania w sprawie. Odwołując się zaś do charakterystycznej dla wykładni funkcjonalnej analogii legis należy stwierdzić, że skoro ustawodawca unormował uprawnienie do zażalenia postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, to biorąc pod uwagę jego konsekwencję aksjologiczną, nie wyklucza on również możliwości skarżenia postanowienia o podjęciu postępowania w sprawie. Przeciwna wykładnia, zastosowana przez Sąd, w sposób jawny ogranicza prawa strony w toku postępowania administracyjnego". Skarżący, odwołując się do przywołanej przez Sąd I instancji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r. stwierdził, że wydaje się, iż omawiana nowelizacja jedynie uzupełniła przepis art. 101 § 3 kpa o możliwość zażalenia postanowienia w przypadku odmowy podjęcia zawieszonego postepowania, a nie jak twierdzi Sąd, unicestwiła prawo strony do skutecznego zaskarżenia postanowienia o podjęciu postępowania w sprawie. W istocie rzeczy takie postanowienie może być obarczone rozmaitymi wadami i względy celowościowe przemawiają za uprawnieniem do instancyjnej kontroli tego rodzaju postanowień przez organy odwoławcze. Uzasadniając z kolei podstawę wskazaną w punkcie 2, skarżący wywodził, że wobec wszczęcia postępowania administracyjnego przed dniem 11 kwietnia 2011 r. zastosowanie w sprawie winien mieć art. 101 § 3 kpa w dotychczasowym brzmieniu dopuszczającym możliwość zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Brak przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej nie uzasadniał jego stosowania w nowym brzmieniu przyznającym stronie mniej uprawnień w toku wszczętego już postępowania. Na konieczność stosowania dotychczasowej regulacji sprzed 11 kwietnia 2011 r., w ocenie skarżącego, wskazuje zarówno treść art. 8 kpa, jak i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygnaturach akt K 48/04 i K 5/99. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Artykuł 101 § 3 kpa w obowiązującym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Stanowisko organu odwoławczego i Sądu I instancji uznające niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest prawidłowe. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja oparta na porównaniu poprzedniego brzmienia omawianego przepisu ze znowelizowanym jest wyczerpująca i nie wymaga uzupełnienia. Można jedynie dodać, że związane z treścią art. 101 § 3 kpa wątpliwości zostały spowodowane w głównej mierze działaniem samego ustawodawcy. Zmieniając bowiem treść tego przepisu nie uwzględnił on dotychczasowego dorobku doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiocie interpretacji zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Świadczy o tym następujący fragment uzasadnienia projektu zmiany, jedyny zresztą który odnosi się do art. 101 § 3 kpa: "Przepis art. 101 § 1 Kodeksu formę postanowienia przewiduje jedynie dla zawieszenia postępowania, nie przewiduje natomiast takiego obowiązku (wydania postanowienia) w przypadku podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie". Z powyższego jednoznacznie wynika, że w przeciwieństwie do orzecznictwa ustawodawca przyjął, ze wyrażenie "w sprawie zawieszenia postępowania" odnosi się wyłącznie do postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do wszystkich możliwych postanowień podejmowanych przez organy w kwestii zawieszenia tj. o zawieszeniu, odmowie zawieszenia, podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie podjęcia. Na ten aspekt nowelizacji przepisu art. 101 § 3 kpa słusznie zwróciła uwagę Hanna Knysiak – Molczyk w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. II OSK 2296/12, opublikowanej w Orzecznictwie Sądów Polskich Zeszycie 12 z grudnia 2014 r. pod pozycją 112. Należy jednak zauważyć, że dodając do dotychczasowej treści przepisu wyrażenie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" w sposób niejako niezamierzony ustawodawca spowodował zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Dotychczasowa wykładnia, że zwrot ten obejmuje wszystkie cztery rodzaje postanowień wskutek wyszczególnienia jednego z nich (o odmowie podjęcia zawieszonego postepowania) jako tego na które przysługuje zażalenie, oprócz postanowienia w sprawie zawieszenia, zmieniło znaczenie tego ostatniego zwrotu. Jak wynika z uzasadnienia projektu zmiany prawodawca, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych stron przez dopuszczenie wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania nie uwzględnił, że zgodnie z dorobkiem orzecznictwa takie zażalenie na nie już przysługiwało. W takiej sytuacji, orzecznictwo, nadając sens nowemu brzmieniu art. 101 § 3 kpa musiało odwołać się do głównych celów ustawodawcy, jakie towarzyszyły mu w związku z nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. przyspieszenia toku rozpoznawania spraw przez organy administracji publicznej. Stąd też w orzecznictwie m. in. w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. zwrócono uwagę, że "trudno przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu". W realiach rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że skarżący zachowuje uprawnienie do kwestionowania prawidłowości podjęcia zawieszonego postępowania i wykazania konieczności trwania zawieszenia z uwagi na treść art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taką możliwość gwarantuje mu bowiem prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w sprawie warunków zabudowy, a następnie skarga do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego w tym przedmiocie. W przywołanej wcześniej glosie także zaakcentowano, że za przyjęciem stanowiska o niedopuszczalności zażalenia na postanowienia o podjęciu i odmowie zawieszenia postępowania od dnia 11 kwietnia 2011 r. przemawiają reguły wykładni funkcjonalnej. W postępowaniu administracyjnym doniosłe znaczenie ma bowiem szybkość postępowania, co znajduje wyraz w zasadzie ogólnej wyrażonej w art. 12 kpa. Możliwość wnoszenia środków zaskarżenia od orzeczeń o charakterze wypadkowym, niewstrzymujących biegu postępowania administracyjnego, niewątpliwie powoduje przedłużenie postępowania. Jeżeli zatem ustawodawca jako priorytet traktuje kwestie szybkości postępowania, to jako dopuszczalną należy ocenić rezygnację z zaskarżalności takich postanowień o incydentalnym charakterze, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. W konsekwencji jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 101 § 3 kpa. Wyłączenie dopuszczalności odrębnego zaskarżenia postanowień, które mogą być kwestionowane w odwołaniu od decyzji załatwiającej sprawę administracyjną nie jest równoznaczne z naruszeniem zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Udział ten jest zagwarantowany na każdym etapie postępowania. Realizacja zasady zawartej w art. 10 kpa nie wymaga odrębnego zaskarżania takich czynności organu, których prawidłowość może być oceniona w ramach innych środków zaskarżenia i kontroli (odwołania, skargi, skargi kasacyjnej). Nie można też podzielić stanowiska skarżącego, że do zażalenia wniesionego na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania z dnia [...] stycznia 2012 r. powinny mieć zastosowanie reguły jego zaskarżenia obowiązujące przed 11 kwietnia 2011 r. tj. z daty wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Wprawdzie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy z dużą ostrożnością podchodzić do przyjmowanej obiegowo reguły jakoby zawsze w odniesieniu do przepisów proceduralnych przy braku przepisów przejściowych istniało "swoiste" domniemanie przemawiające za stosowaniem zasady bezpośredniego działania nowego prawa, to jednak w rozpoznawanej sprawie problem związany z tak zwanym stosowaniem prawa w czasie w istocie ogóle nie występuje. Miałby on miejsce wówczas gdyby postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wydane zostało pod rządem "starego" prawa przewidującego dopuszczalność zażalenia, a zażalenie zostało wniesione bądź tylko rozpoznane pod rządem nowego prawa nie przewidującego możliwości zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Postanowienie o podjęciu zostało wydane już po zmianie treści art. 101 § 3 kpa. Organ odwoławczy, rozważając dopuszczalność zażalenia nie miał zatem podstaw do stosowania przepisu w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r. Argumentacja skarżącego odwołująca się do zasady zawartej w art. 8 kpa oraz do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie podważa stanowiska Sądu I instancji. Cytowane fragmenty uzasadnień wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sprawach K 48/04 i K 5/99 o zakazie arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych obywateli i zakazie "zaskakiwania" obywateli nowymi regulacjami, zasługujące w pełni na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uprawniały jednak do przyjęcia możliwości stosowania art. 101 § 3 kpa w brzmieniu nie obowiązującym w momencie wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a. i 189 p.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.