II OSK 452/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi kasacyjnej K.C. i A.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 444/12 odrzucającego skargę K.C. i A.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] maja 2012 roku, nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę K.C. i A.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Burmistrz B., na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu zażalenia K.C. i A.C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli K.C. i A.C. zarzucając organowi naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 124 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Odrzucając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, a w konsekwencji zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w niniejszej sprawie stronie nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zdaniem Sądu w kategorii spraw dotyczących zawieszenia postępowania nie mieści się postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W zaskarżonym wyroku wskazano, że zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) poprzez dodanie do wcześniejszego tekstu tego przepisu stwierdzenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" spowodowała, wykluczenie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu skutek obu tych postanowień jest taki sam – postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a kontrola kwestii incydentalnej, jaką jest zawieszenie postępowania, ma istotne znaczenie tylko w przypadku, gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Skoro zatem ustawodawca w uzasadnieniu do ustawy wprowadzającej powyższą zmianę uznał, że możliwa jest oceny zasadności postanowienia o podjęciu postępowania w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Ponadto Sąd wskazał, że dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Sąd zwrócił także uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uznał, że nowoprzyjęte w k.p.a. rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia jest analogiczne do rozwiązania zawartego w art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i uzasadnia podobną jego wykładnię. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wnieśli K.C. i A.C. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię w zakresie kategorii (rodzaju) postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przedmiotowej skargi za niedopuszczalną oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżącym nie przysługiwały środki zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, podczas gdy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie jako postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania" zaskarżalne jest zażaleniem na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania stronie nie przysługuje zażalenie. Stosownie bowiem do art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Poprzez sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć zarówno postanowienie o zawieszeniu postępowania, jak i o odmowie zawieszenia postępowania. Wprowadzając zmianę treści przytoczonego przepisu ustawodawca wskazał w uzasadnieniu do ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że "przepis art. 101 § 1 Kodeksu formę postanowienia przewiduje jedynie dla zawieszenia postępowania, nie przewiduje natomiast takiego obowiązku (wydania postanowienia) w przypadku podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. (...) Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia (...), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie." Zatem jak wynika z powyższego uzasadnienia zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. jest konsekwencją zmiany wprowadzonej w art. 101 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia powyższego jednoznacznie wynika, że ustawodawca chciał wyłączyć z postanowień na które przysługuje zażalenie postanowienie o podjęciu zawieszonego postanowienia. Nie odniósł się on jednak w żaden sposób do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Nie można więc analogicznie uznać, że powyższe rozważania mają zastosowanie także do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Gdyby bowiem ustawodawca chciał uniemożliwić zaskarżenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania użyłby w art. 101 § 3 zwrotu "na postanowienie o zawieszeniu postępowania" a nie zwrotu "w sprawie zawieszenia" (K. Wojciechowska (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowski (red.) Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2011, s. 101). Nie można zgodzić się także z twierdzeniem Sądu I instancji, iż podobieństwo regulacji zawartych w art. 194 § pkt 3 p.p.s.a. i art. 101 § 3 k.p.a. pozwala na jednakową ich interpretację. W art. 194 § pkt 3 p.p.s.a. mowa jest bowiem o postanowieniach "których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania", zaś art. 101 § 3 k.p.a. stwierdza, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Użycie przez racjonalnego ustawodawcę w obu tych przepisach różnych zwrotów, tj. "w przedmiocie" oraz "w sprawie", wskazuje na różne cele ustawodawcy (podobnie w postanowieniu NSA z dnia 15 września 2008 r., sygn. akt II OZ 856/08). Ponadto podkreślić należy, że w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 stwierdzono, że pod pojęciem postanowienia "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Wskazano, że z omawianego przepisu nie wynika w żaden sposób by ustawodawca ograniczał prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, a gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to we wskazanym przepisie. Podkreślono także, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "wykładnia prawa, jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela" (por. np. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 1991 r. sygn. akt W 1/91). Niewątpliwe w związku z wprowadzoną nowelizacją art. 101 § 3 k.p.a. oraz jej uzasadnieniem, należy uznać że w przepisie tym ustawodawca wprowadził ograniczanie co do postanowień od których przysługuje środek zaskarżenia i wyłączył możliwość wniesienia zażalenia tylko na postanowienie o podjęciu zawieszonego postanowienia. Jednakże uznanie, że powyższe działanie ustawodawcy może być zastosowane także do postanowień o odmowie zawieszenia postępowania jest ograniczeniem gwarancji procesowych praw obywatela. Dodanie bowiem do art. 101 § 3 k.p.a. słów "albo odmowie podjęcia zawieszonego postanowienia" przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania nie daje podstaw do ograniczenia zakresu prawa do zażalenia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa2011, s. 387). Uznać zatem należy, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest zaskarżalne zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., a konsekwencji stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 możliwe jest wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na takie postanowienie. Wobec powyższych stwierdzeń Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska zajętego w postanowieniu NSA z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12, postanowieniu WSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12 oraz orzeczeniach tam wymienionych. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.