II SA/Po 1079/12

Dnia 27 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. ([...]) Samorządowe Kolegium odwoławcze w P. na podstawie art. 126 i art. 127 § 2, art. 134 w zw. z art. 144 oraz art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") stwierdziło niedopuszczalność zażalenia M. K., reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika procesowego, na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) o podjęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zawieszonego postanowieniem Prezydenta miasta P. z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu, powołując się na art. 103 § 3 kpa i wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/kr 1693/11, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem zażalenia może być jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz o odmowie jego podjęcia. Natomiast wolą ustawodawcy jest, by postanowienia, których przedmiotem jest podjęcie zawieszonego postępowania były niezaskarżalne, zatem nie przysługuje od nich zażalenie. W tych warunkach uznał za uzasadnione wydanie rozstrzygnięcia na w sprawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa. W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2012 r. M. K. zarzucił przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 101 § 3 w zw. z art. 6, art. 7 i 8 kpa w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że nowelizacja przepisu art. 101 § 3 kpa z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. nr 6, poz. 18) polegała na uzupełnieniu tego przepisu o przypadek "negatywny" – odmowy podjęcia zawieszonego postępowania i jego zdaniem sformułowanie "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje nadal, podobnie jak przed nowelizacją, wszystkie przypadki działania "pozytywnego" organu administracji, a zatem tak zawieszenie, jak i podjęcie postępowania. Skarżący nie zgadza się z poglądem, że nowelizacja ta poprzez dodanie nowego fragmentu przepisu ograniczyła jego dotychczasowy zakres. Ponadto podniósł, że nawet, gdyby przyjąć, że omawiana nowelizacja wyłączyła możliwość zaskarżania postanowień w przedmiocie podjęcia postępowania, to przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie tej nowelizacji, wobec czego z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji RP należy wywieść normę, że postępowanie wszczęte według określonej procedury powinno się toczyć według tych samych reguł przynajmniej do jego zakończenia. Zatem ewentualna zmiana procedury może obowiązywać dopiero w kolejnej instancji, a skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na dotychczasowych zasadach. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Tytułem wstępu Sąd przypomina, że postanowienie wydane na podstawie art. 134 kpa jest ostateczne, zatem przysługuje od niego prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 16 § 2 kpa i art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd nie doszukał się również innych podstaw do wyeliminowania przedmiotowego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 kpa). W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, bowiem przepisy obowiązujące w dacie wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2012 r.) nie przewidywały możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w toku instancji. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ II instancji w niniejszej sprawie, że art. 101 § 3 kpa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 11, poz. 18, z późn. zm.) nie dopuszcza wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Przepis ten od dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Natomiast do dnia 10 kwietnia 2011 r. – z uwagi na ówczesne brzmienie art. 101 § 3 kpa – na każe postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony był pogląd, że sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania" oznacza brak ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Stronom przysługiwało zatem zażalenie na każde z postanowień, które mogły być wydane w sprawie zawieszenia postępowania. Wyrazem takiego stanowiska była uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000/4/137), w której został wyrażony pogląd, że na postanowienie organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 kpa. W ocenie tutejszego Sądu stanowisko to nie może jednakże znaleźć zastosowania do stanów faktycznych powstałych, jak i istniejących po dniu 10 kwietnia 2011 r. Jak wynika bowiem z uzasadnienia rządowego projektu ustawy przyjętej przez Sejm RP w dniu 3 grudnia 2010 r., celem ustawodawcy dokonującego zmiany przepisu art. 101 § 3 kpa było nadanie innego niż dotychczas przyjmowano znaczenia sformułowaniu "w sprawie zawieszenia postępowania". Obecnie pojęcie to należy interpretować w sposób zawężający (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 452/13). Aktualne brzmienie art. 101 § 3 kpa pozwala bowiem na wnoszenie zażaleń wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie służy natomiast zażalenie na inne postanowienia związane z kwestią zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Tutejszy Sąd w całości podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 (orzeczenie dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczneia.nsa.gov.pl), że obecnie treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie zaś postanowienie o podjęciu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, bowiem istotą nowelizacji tego przepisu było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, co też jest zgodne z wynikającą z art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania. Warto także mieć na uwadze, że ustawodawca, na co wskazuje uzasadnienie rządowego projektu ustawy zmieniającej z dnia 3 grudnia 2010 r., wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), a ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym postanowieniu, odwołując się do poglądów orzecznictwa i literatury przedmiotu, wskazał na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej (art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i cywilnej (art. 394 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania cywilnego) oraz konsekwentne przyjmowanie na gruncie ustaw regulujących te postępowania, że postanowienie o odmowie zawieszenia i o podjęciu postępowania takiemu odrębnemu zaskarżeniu nie podlega. Dodać należy, że powołana wyżej ustawa zmieniająca z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. Nr 11, poz. 18, z późn. zm.) nie zawiera poza przepisem zastrzegającym dotychczasową formę prawną rozstrzygnięcia dla spraw, w których przed nowelizacją została wydana decyzja (art. 3) żadnych innych przepisów przejściowych (intertemporalnych). Wobec tego, zgodnie z ogólną regułą bezpośredniego działania nowego prawa nie ma przeszkód do zastosowania zmienionego prawa w zakresie norm proceduralnych do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Jest to przy tym zgodne z wykładnią celowościową i systemową tych przepisów ustawy nowelizacyjnej, których wprowadzenie służy urzeczywistnieniu wynikającej z art. 12 kpa wspomnianej zasady szybkości postępowania. Wobec powyższego trudno podzielić zarzuty i argumentację skargi. Tym bardziej, że strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy zwieszenia i podjęcia postępowania nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 kpa może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na zakończenie dodać należy, że taka jak przedstawiona w niniejszym uzasadnieniu wykładnia art. 101 § 3 kpa przeważa obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co też zasadnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym postanowieniu (por. postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 127/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1693/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 571/12 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.