II OSK 1590/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1735/12 w sprawie ze skargi W. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu W. G. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi; 3. odstąpić od zasądzenia na rzecz skarżącego W. G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej wstrzymał prowadzone przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...], w B. i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów, w szczególności oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w S. (sygn. akt [...]) o nabycie przez skarżącego w drodze zasiedzenia działki nr [...], w B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 123 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wykonanej przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia rozbudowy budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w tej sprawie nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, ponieważ rozpatrzenie przez Sąd Rejonowy sprawy o nabycie w drodze zasiedzenia przez skarżącego działki nr [...], w B. ma jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, a więc nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił, że zagadnieniem wstępnym w toczącym się postępowaniu nie jest rozstrzygnięcie przez sąd sprawy o zasiedzenie nieruchomości. Przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jasno określa zakres wymaganych dokumentów do legalizacji samowoli budowlanej. Uzyskanie prawomocnego orzeczenia w sprawie o zasiedzenie pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie legalizacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organów obu instancji, że nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie prowadzonych przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozumieć należy sytuację, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej. Konieczny jest związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo przyjęły brak bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...], w B., a sprawą o zasiedzenie nieruchomości działki nr [...] toczącą się przed Sądem Rejonowym. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, na której zrealizowano samowolę budowlaną, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 7, 77 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., podnosząc, że wadliwe jest stanowisko, iż postępowanie w sprawie o zasiedzenie nieruchomości działki nr [...] toczącą się przed Sądem Rejonowym nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowanie w sprawie prowadzonych przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych. Ustalenie, że skarżący jest wyłącznym właścicielem działki nr ew. [...], a nie współwłaścicielem ma istotne znaczenie przy dokonywaniu legalizacji robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Organy zobowiązane były do dokładnego ustalenia stanu faktycznego poprzez wyjaśnienie, czy skarżący nabył w drodze zasiedzenia działkę nr ew. [...]. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 K.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 K.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 (ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74), postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że nie było podstaw do rozpoznania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, albowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie w tym przedmiocie. Konsekwencją tego jest to, że postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, było postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie służyło zażalenie. Tym samym nie jest dopuszczalne zaskarżenie postanowienia w tym przedmiocie, w drodze skargi do sądu administracyjnego, albowiem skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie bowiem niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłaby zasadność odmowy zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania. Z tych względów należy przyjąć, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu pierwszej instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Skoro zaś kwestią tą jest odmowa zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania, to na postanowienie w tej kwestii, wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takie stanowisko, które należy podzielić, zostało już wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 172/13. Zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne, gdyż skarga podlegała odrzuceniu. Tego stanu rzeczy nie może zmienić wadliwe pouczenie przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, ani to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego.