II SA/Kr 1735/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi W.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. znak:[...], wydanym na podstawie art. 123 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 80. ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wykonanej przez W.G. rozbudowy budynku mieszkalnego na działkach nr ew.[...] i [...] położonych w B. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu PINB podał, że postanowieniem z dnia 13 marca 2012r. zostały wstrzymane roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działkach nr ew.[...] i [...] położonych w B. oraz na W.G. został nałożony obowiązek przedłożenia w terminie do 31 lipca 2012r. następujących dokumentów: 1) zaświadczenia Wójta Gminy w B. o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 21 maja 2012r. złożone zostało pismo pełnomocnika W.G. zawierające wniosek o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania w sprawie przedmiotowej rozbudowy do czasu prawomocnego zakończenia sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. pod sygn. akt [...] o nabycie w drodze zasiedzenia przez W.G. działki nr [...] położonej w B. Zdaniem PINB w sprawie nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, ponieważ rozpatrzenie przez Sąd Rejonowy sprawy o nabycie w drodze zasiedzenia przez W.G. działki nr [...] położonej w B. ma jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, a więc nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. W ocenie PINB rozstrzygnięcie powyższej sprawy przez sąd nie jest koniecznym elementem do wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. PINB ustalił, że W.G. jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej w B. , a więc posiada prawo do dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane wynikające z tytułu współwłasności przy wyrażeniu zgody pozostałych jej współwłaścicieli. PINB wskazał, że wniesienie do sądu wniosku o stwierdzenie zasiedzenia działki nie stanowi zagadnienia wstępnego, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/07. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W.G. , zarzucając naruszenie: – art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez brak zawieszenia postępowania w sprawie na tej podstawie prawnej do czasu prawomocnego zakończenia sprawy [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym w S. , a to na skutek błędnego ustalenia, że wynik postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w S. nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozstrzygniecie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym; – art. 7 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; – art. 77 § 1 kpa przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym przedmiotowego wniosku uczestnika W.G. przez nieprzeprowadzenie dowodu w sprawie z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego w S. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że skoro PINB w S. postanowieniem z [...] marca 2012r. zobowiązał W.G. do przedłożenia dokumentu dotyczącego jego prawa do dysponowania działką [...] położoną w B. dla celów budowlanych, a w tym zakresie toczy się przed Sądem Rejonowym w S. sprawa o nabycie przez W.G. własności tej działki w drodze zasiedzenia, to na pewno rozstrzygnięcie w tej sprawie będzie miało prejudycjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K . postanowieniem nr [...] z dnia [...]lstopada 2012r. znak: [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił, że zagadnieniem wstępnym w toczącym się postępowaniu nie jest rozstrzygnięcie przez sąd sprawy o zasiedzenie nieruchomości, co potwierdza stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 16 lutego 2012r. sygn. akt: II OSK 2274/10 (Lex Omega nr 1138124) oraz z dnia 23 lipca 2009r. sygn. akt: II OSK 1234/08 (Lex Omega nr 552842). MWINB wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego określają ściśle procedurę legalizacji, a organy nadzoru budowlanego na mocy art. 84 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kontrolują przestrzeganie i stosowanie przepisów prawa. Art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego jasno określa zakres wymaganych dokumentów do legalizacji samowoli budowlanej oraz w ust. 4 doprecyzowuje, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli orzeka rozbiórkę. Zatem uzyskanie prawomocnego wyroku w sprawie o zasiedzenie przez Sąd Rejonowy w S. pozostaje bez wpływu na toczące się w PINB postępowanie legalizacyjne. Skargę na postanowienie WINB w K. wniósł W.G. , który zarzucił naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia przez Sąd Rejonowy w S. sprawy [...] a to na skutek błędnego ustalenia, że ustalenie w sprawie o zasiedzenie nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozstrzygnięcie postępowania legalizacyjnego; 2) art. 7 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3) art. 77 § 1 kpa przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zwłaszcza nieprzeprowadzenie dowodu z akt spraw [...] Sądu Rejonowego w W. (poprzednio [...] Sądu Rejonowego w S/ ) oraz Ds.[...] Prokuratury Rejonowej w S. Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżący wnioskował o przeprowadzenie dowodu z akt sądowych o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w W. (poprzednio prowadzonych przez Sąd Rejonowy w S. pod sygn. akt [...]) oraz akt Prokuratury Rejonowej w S [...]. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy sytuację, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ulega zawieszeniu. Podkreślić trzeba, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (tak również NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt II OSK 1698/07 Lex Omega nr 489631). W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo przyjęły brak bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez PINB w S. dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] położonych w B. , a sprawą o zasiedzenie nieruchomości działki nr [...] toczącą się przed Sądem Rejonowym w W. pod sygn. akt [...] . Zgodzić się należy z organami, że wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, na której zrealizowano samowolę budowlaną, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśnić trzeba, że to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, a także dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji samowoli budowlanej. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, a więc nie ma też podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/07 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2274/10, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1234/08, Lex Omega nr 552842). W tych orzeczeniach podkreślono, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. O takiej ewentualności decydują przepisy prawa materialnego, w tym przypadku przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "a", art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika z nich, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, gdyż sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili podjęcia decyzji. W związku z przedstawioną powyżej interpretacją art. 97 § 1 pkt 4 kpa w powiązaniu z przepisami regulującymi kwestię legalizacji samowoli budowlanej, za niezasadny należy uznać zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 7 ani art. 77 § 1 kpa, ponieważ wszystkie istotne i mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania legalizacyjnego okoliczności zostały w kontrolowanym postępowaniu ustalone. Skoro zaś zasadą jest, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o zasiedzenie nie jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej, to w tym postępowaniu administracyjnym nie zachodziła potrzeba szczegółowego badania akta sądowych dotyczących postępowania w przedmiocie zasiedzenia. Dlatego też w niniejszym postępowaniu sądowym oddalony został wniosek dowodowy skarżącego o przeprowadzenie dowodu z akt sądowych o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w W. oraz akt Prokuratury Rejonowej w S. [...] Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie WINB w K. jest zgodne z prawem i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.