II OSK 826/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1717/12 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zwrócić A. K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 27 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 6 lutego 2012 r. Komendant Stołeczny Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia A. K. (dalej skarżący) pozwolenia na broń palną myśliwską. Podstawą wszczęcia ww. postępowania była informacja o prawomocnym skazaniu skarżącego wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. Ś. z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...] za przestępstwo umyślne z art. 239 § 1 Kodeksu karnego (dalej k.k.) w zbiegu z art. 271 §1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. Pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni do czasu zakończenia postępowania zainicjowanego jego prośbą o ułaskawienie skierowaną do Prezydenta RP w sprawie o sygn. akt [...] oraz prośbą skierowaną do Rzecznika Praw Obywatelskich o wniesienie kasacji do Sądu Najwyższego od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt [...]. Skarżący podniósł, że w przypadku uwzględnienia tej ostatniej prośby i skasowania wyroków skazujących, odpadnie podstawa wszczęcia postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2012 r. Komendant Stołeczny Policji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 oraz art. 123 i art. 268a k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską toczy się z urzędu, a nie na wniosek strony. Zatem nie jest spełniony jeden z warunków wymienionych w art. 98 k.p.a. Również brak jest zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione byłoby rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jest bowiem faktem, że skarżący jest osobą prawomocnie skazaną wyrokiem za popełnienie przestępstwa umyślnego. Złożenie prośby do Prezydenta RP o ułaskawienie czy prośby do Rzecznika Praw Obywatelskich o wniesienie kasacji nie pozbawiają powyższego wyroku statusu orzeczenia prawomocnego. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wskazał, iż wystąpił o ułaskawienie z uwagi na okoliczności, w jakich został uznany za winnego popełnienia przestępstwa (pierwszy wyrok, jaki zapadł w sprawie karnej był uniewinniający, a zarzucony w akcie oskarżania czyn nie pozostawał w związku z posiadaniem broni palnej myśliwskiej). Natomiast wywiedzenie przez Rzecznika Praw Obywatelskich kasacji do Sądu Najwyższego może skutkować koniecznością umorzenia wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 97 § 1, art. 98 § 1 oraz art. 268a k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji również nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania, tak z urzędu, jak i na wniosek strony. Podkreślił, że żadna z próśb skarżącego (zarówno o ułaskawienie, jak też o wniesienie kasacji) nie może mieć charakteru zagadnienia wstępnego, gdyż w obrocie prawnym nadal pozostaje prawomocny wyrok skazujący stronę za przestępstwo. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ma przeszkód do kontynuowania postępowania i zakończenia go decyzją administracyjną. Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Komendanta Stołecznego Policji w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego postanowienia i zawieszenie postępowania administracyjnego oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania z powodów przez niego wskazanych, przez co organ uniemożliwił mu skorzystanie z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że nadal aktualne pozostaje postępowanie przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich z wniosku skarżącego o wniesienie kasacji od wyroku Sądu Okręgowego w W.. Oczekiwanie na rozstrzygnięcie tego postępowania jest, uzasadnione z uwagi na fakt, iż w poprzedniej sprawie karnej zachodziły na tyle istotne wątpliwości, że skarżący został uniewinniony. Postępowanie administracyjne może się zatem okazać bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego, zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie wynika z przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Skarżący bowiem w wyniku wniesienia kasacji przez Rzecznika Praw Obywatelskich - w świetle uchybień przy orzekaniu przez Sąd Okręgowy w W. - nie może spełniać przesłanek uzasadniających cofnięcia pozwolenia na broń. Kwestia ta ma bezpośredni związek przyczynowy z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiło zagadnienie prawne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkujące obowiązkiem zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego. Bowiem zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. W orzecznictwie sadowoadministracyjnym podkreśla się bezpośredni charakter zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Innymi słowy, chodzi tu o taki związek przyczynowy, który bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd podzielił stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie nie można doszukać się poważnego zagadnienia prawnego, skoro skarżący, co jest okolicznością bezsporną, został prawomocnie skazany za przestępstwo umyślne z art. 239 § 1 k.k. (utrudnianie postępowania karnego tzw. poplecznictwo) w zbiegu z art. 271 §1 k.k. (poświadczenie w dokumencie nieprawdy tzw. fałsz intelektualny) w związku z art. 11 § 2 k.k. Zatem spełniona jest przesłanka cofnięcia pozwolenia na broń, określona w art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 576). Skoro w przedmiotowej sprawie nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania i wydania decyzji, to zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w rezultacie zatamowanie biegu postępowania i opóźnienie rozstrzygnięcia sprawy, byłoby sprzeczne z istotą tej instytucji. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący podejmuje działania zmierzające do wzruszenia prawomocnego wyroku skazującego występując do Rzecznika Praw Obywatelskich o wniesienie kasacji od prawomocnego orzeczenia sądu kończącego postępowanie (art. 521 § 1 Kodeksu postępowania karnego, dalej k.p.k.). W niniejszej sprawie istotny jest fakt prawomocnego skazania skarżącego za popełnienie przestępstwa umyślnego, który przesądza o możliwości załatwienia sprawy administracyjnej, a tym samym uniemożliwia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. K. zaskarżył go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie zachodziło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniające uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uznał, że postępowanie toczące się przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich w przedmiocie zaskarżenia kasacją wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] maja 2011 r. sygn. [...], nie stanowi podstawy - w rozumieniu tego przepisu - do zawieszenia postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania oraz okoliczności wskazujące na konieczność odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Natomiast istniały podstawy do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjęcie własnej oceny dopuszczalności skargi w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym przez pryzmat przesłanek wskazanych w art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem sporu przed Sądem I instancji było postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organ I instancji w dniu 16 kwietnia 2012 r. Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu z uwagi na błędne zaaprobowanie przez Sąd I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. miał brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", w związku z czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano dopuszczalność zażalenia na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). W wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., treść art. 101 § 3 k.p.a. uległa zmianie i w obecnym stanie prawnym przepis ten ma następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w analizowanym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W podobny sposób możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania uregulowane są w procedurach sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zbieżna jest również z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (zob. m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem prezentowane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważające stanowisko, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje (postanowienie NSA z 23 maja 2013 r. II OSK 1617/12, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Komendanta Stołecznego Policji (16 kwietnia 2012 r.) obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie tego organu skarżącemu nie przysługiwało. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez Sąd I instancji skargi na to postanowienie było niedopuszczalne ( tak np. NSA w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 172/13). Brak możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy z uwagi na zajście przesłanek do odrzucenia skargi sprawia, że nie ma także podstaw do merytorycznego rozstrzygania o zarzutach skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zaś o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi - na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.