I OSK 339/16

Dnia 22 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N., C.A. i J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2026/15 w sprawie ze skargi A.N., J.N. i C.A. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia: oddala skargę kasacyjną. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...] ustalił lokalizację przedsięwzięcia Euro 2012. W związku z tym wyżej opisana nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Następnie Wojewoda Wielkopolski wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie przyznania odszkodowania. Strony postępowania A. i J. N. oraz C.A. wnieśli o zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wskazali, że wystąpili o odszkodowanie w postaci przyznania nieruchomości zamiennej, działki [...] o pow. 0,4469 ha w obrębie J. Nieruchomość ta jest przedmiotem postępowania o zwrot – co wynika z pisma Miasta Poznań z 14 listopada 2013 r. Okoliczność ta, stanowi zdaniem skarżących, przesłankę do zawieszenia postępowania. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z 7 stycznia 2014 r. odmówił zawieszenia postępowania, uznając że przedmiotowa kwestia nie jest zagadnieniem prawnym, wstępnym, od którego zależy rozstrzygnięcie niniejszego postępowania. Zażalenie zostało wniesione przez C.A. Postanowieniem z 14 maja 2015 r. nr. [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził niedopuszczalność zażalenia A.N. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 stycznia 2014 r. znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz miasta Poznania na cele inwestycji pn. "Przebudowa ul. G. do układu dwujezdniowego na odcinku od ulicy S. do ulicy M." oraz "odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją Euro 2012 r. w Poznaniu etap II" znajdującą się w Poznaniu i oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,328 ha, obręb J. stanowiącej w dniu przejęcia własność C.A. w udziale wynoszącym ¼ oraz A. i J. N. we współwłasności majątkowej małżeńskiej w udziale wynoszącym ¾ części. Wskazał, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 17 lit. "b" ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18) nie służy zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W związku z tym, uznając że zażalenie jest niedopuszczalne, na podstawie art. 134 K.p.a., organ orzekł jak w postanowieniu. Jednocześnie przyznał, że organ I instancji błędnie pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie. Co prawda generalnie błędne pouczenie nie może skutkować negatywnie dla strony to jednak równocześnie nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających zasady postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn.. akt I OSK 755/12). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli A.N., C.A. i J.N. dalej "skarżący", zaskarżając je w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniesioną skargę oddalił zaskarżonym wyrokiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie istnieją także powody do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowę podjęcia zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie. Za orzecznictwem sądowoadministracyjnym Sąd wyjaśnił, że przepisy ten nie obejmują rozstrzygnięć negatywnych. Przyznał, że istotnie na gruncie poprzedniego brzmienia tego przepisy pojawiły sią koncepcje co do możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to jednak obecnie i przepis i orzecznictwo wskazuje na możliwość zaskarżania wyłącznie postanowień pozytywnych. Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej z faktu wyłącznie możliwości skarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania lub odmowy podjęcia nie wynika naruszenie art. 15 k.p.a. Stronie przysługuje bowiem możliwość kwestionowania słuszności wydania postanowienia odmownego w ramach zaskarżenia decyzji ostatecznej lub skargi na nią. Za nietrafne WSA w Warszawie uznał zarzuty naruszenia przepisów art. 6, 144, 138 § 1 i 2 i 134 K.p.a. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie obowiązujących przepisów prawa, organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia ze wskazaniem podstawy prawnej tj. art. 134 K.p.a. Formalny charakter rozstrzygnięcia skutkował niemożnością merytorycznego rozpoznania zażalenia w aspekcie trafności rozstrzygnięcia merytorycznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.N., C.A. i J.N. Podnieśli oni wobec niego pięć zarzutów. Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.ps.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że na postanowienie organu o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje stronie zażalenie, pomimo nie budzącej wątpliwości treści powołanego przepisu art. 101 § 3 k.p.a. Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8, 15 k.p.a. przez wydanie orzeczenia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa (zasada legalności działania) przy jednoczesnym pozbawieniu stron wydanym orzeczeniem prawa do rozpatrzenia ich sprawy w toku instancji (zasada dwuinstancyjności) co budzi uzasadnioną utratę zaufania stron do władzy publicznej (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej). Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że orzeczenia wydane przez NSA w innych sprawach są wiążące dla rozstrzygnięcia sprawy w niniejszym postępowaniu. Po czwarte, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 12 k.p.a. przez przyjęcie za jedną z podstaw orzeczenia wskazaną w k.p.a. zasadę szybkości postępowania, wskazując że ma ona swoiste pierwszeństwo przed pozostałymi zasadami postępowania administracyjnego. Po piąte, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 131 p.p.s.a. przez przyjęcie analogicznych rozstrzygnięć zawartych w p.p.s.a. do postępowania opartego na k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się m.in. do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r. o sygn. akt OPS 4/00. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przechodząc do analizy powyższego problemu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, co potwierdza nietrafność drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Co zaś się tyczy uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r. o sygn. akt OPS 4/00, to w związku z przytoczonymi zmianami utraciła ona swoją aktualność (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., II OSK 2855/13). Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że na postanowienie organu administracji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Rozwiązanie to wpisuje się w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). W tym kontekście niezasadny jest także czwarty zarzut skargi kasacyjnej, gdyż - jak wyżej wyjaśniono - przyjęte rozwiązania nie pozbawiają skarżących przysługujących im praw, zaś uwagi względem ważenia zasad k.p.a. przy przyjmowaniu konstrukcji szczegółowych mają charakter postulatów de lege ferenda, nie podważają jednak stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie doszło w sprawie także do naruszenia art. 190 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie powołuje się na związanie określonym wyrokiem NSA. Odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do argumentacji zawartej w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, posłużenie się argumentem z linii orzeczniczej, w szczególności sądu wyższej instancji, stanowi z jednej strony wyraz uznania dla argumentacji tego sądu, a z drugiej stanowi uzewnętrznienie poszanowania przez Sąd zasady równości (art. 32 Konstytucji). Podzielenie przez sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie argumentacji innych składów orzekających stanowi zatem jedynie wyraz uznania jej przez niezawisły i niezależny sąd jako trafnej, nie stanowi zaś świadectwa związania Sądu art. 190 p.p.s.a. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 131 p.p.s.a. przez przyjęcie analogicznych rozstrzygnięć zawartych w p.p.s.a. do postępowania opartego na k.p.a. Wbrew bowiem ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie przyjmował analogicznych rozstrzygnięć zawartych w p.p.s.s.a. do postępowania opartego k.p.a., a jedynie jego uwagi miały charakter wykładni systemowej, służącej koherencji systemu prawa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.