II OSK 1272/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Go 859/14 w sprawie ze skargi R. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. II SA/Go 859/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę R. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Wójt Gminy Ś. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku A. i A. K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego typu obornickiego o powierzchni sprzedaży do 30 m2 oraz infrastruktury technicznej na działce nr [...] - obręb D., gm. Ś. Zażalenie na to postanowienie złożył R. Z., podnosząc, iż jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr [...] i domaga się zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w Z. o ustanowienie drogi koniecznej dla jego działki. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i odmówiło zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższe postanowienie złożył R. Z., zarzucając organom naruszenie art. 124 § 1 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77§ 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że w wyniku nowelizacji k.p.a. wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., treść art. 101 § 3 k.p.a. uległa zmianie i w obecnym stanie prawnym przepis ten stanowi, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Wójta Gminy Ś. obowiązywały przepisy k.p.a. po nowelizacji, zatem na postanowienie tego organu w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skarżącemu nie przysługiwało zażalenie, mimo błędnego pouczenia w tym zakresie. W związku z tym sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postanowienie, a także na postanowienia rozstrzygające co do istoty. Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - odrzucił skargę. Skargę kasacyjna od tego postanowienia wniósł R. Z., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędne uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Odpowiedź na skargę kasacyjną 23 kwietnia 2015 r. złożył A. K., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. W ramach tych zarzutów skarżący podniósł, iż zawarty w art. 101 § 3 k.p.a. zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć szeroko i oznacza on nie tylko zawieszenie postępowania, ale i odmowę zawieszenia, zatem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie również przysługuje. W odniesieniu do tych zarzutów wskazać należy, iż na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje więc pogląd, iż przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (m.in. postanowienia NSA z dnia: 15 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2991/12 i II OSK 2921/12, 23 maja 2013 sygn. II OSK 1617/12, 18 października 2013 r. sygn. II OSK 1175/12, 31 marca 2015 r. sygn. II OSK 641/15, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13, przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyśpieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tego stanu rzeczy nie może zmienić to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że skarga na to postanowienie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.