II OSK 2975/12

Dnia 28 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 189/12 w sprawie ze skargi I.K. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz I.K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 189/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. K. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu zażalenia I. K., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], o odmowie zawieszenia postępowania o wymeldowanie I. K. z pobytu stałego w lokalu przy ul. S. w Lublinie. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że – jak wynika z ustaleń – przed Sądem Rejonowym Lublin-Zachód I Wydział Cywilny w Lublinie zawisła sprawa z powództwa I. K. o wstąpienie w stosunek najmu przedmiotowego lokalu po zmarłym dziadku. W ocenie organu, zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd lub inny organ, przy czym pomiędzy rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Toczące się postępowanie cywilne o wstąpienie w stosunek najmu nie ma związku z postępowaniem administracyjnym o wymeldowanie. W postępowaniu administracyjnym w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), sprawa o wymeldowanie rozstrzygana jest na podstawie ustaleń faktycznych dotyczących faktycznego zamieszkiwania osoby w spornym lokalu, a nie na podstawie rozstrzygnięcia sporu o prawo do tego lokalu. Wyłączną przesłanką wymeldowania jest ustalenie przez organ ewidencyjny, czy osoba w nim zameldowana opuściła sporny lokal, niezależnie od tego, czy posiada do niego uprawnienia, czy takowych uprawnień nie posiada. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie można było zawiesić postępowania również w trybie określonym w art. 98 § 1 K.p.a., ponieważ jest to możliwe tylko wówczas, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Tymczasem I. K. nie jest stroną, na której żądanie zostało wszczęte postępowanie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła I. K., domagając się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia go poprzedzającego. Zdaniem skarżącej w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego określone w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadność odmowy zawieszenia postępowania o wymeldowanie skarżącej z pobytu stałego w spornym lokalu, a następnie zacytował przepis art. 97 § 1 K.p.a. i podniósł, że jego zdaniem w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek zawieszenia postępowania wymienionych w pkt 1-3 art. 97 § 1 K.p.a. Dalej Sąd wyjaśnił, kiedy następuje zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i podniósł, że jego zdaniem w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w związku z czym prawidłowo odmówiono skarżącej zawieszenia postępowania. Jako okoliczność uzasadniającą zawieszenie postępowania skarżąca wskazała toczące się przed Sądem Rejonowym Lublin – Zachód postępowanie z powództwa skarżącej o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu spornego lokalu. Nadto Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak wyjaśniono utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona w wypadku, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Podkreślono, że tak rozumianym opuszczeniem lokalu jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. Nadto Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca przebywa w Wielkiej Brytanii. Złożony przez skarżącą pozew o wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego w przedmiotowym lokalu w żaden sposób nie wiąże się z faktycznym zamiarem skarżącej ponownego zamieszkania w nim. Sprawa o wymeldowanie rozstrzygana jest na podstawie ustaleń faktycznych dotyczących faktycznego zamieszkiwania danej osoby w spornym lokalu, a nie na podstawie rozstrzygnięcia sporu o prawa do tego lokalu. Podsumowując Sąd stwierdził, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, skoro przesłanka, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tj. czy nastąpiło opuszczenie przez skarżącą miejsca pobytu stałego, należy do sfery ustaleń faktycznych. Ustaleń tych powinien dokonać samodzielnie organ prowadzący postępowanie o wymeldowanie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła I. K. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tak poprzez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1/ art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędne przyjęcie, że opuszczenie lokalu w związku z przejściowym podjęciem przez stronę zatrudnienia na terenie Wielkiej Brytanii, zdaniem Sądu, stanowi dostateczną przesłankę do uznania, że strona opuściła przedmiotowy lokal w rozumieniu tego przepisu, jeżeli w sprawie bezsporne jest, że: - po pierwsze strona w sposób systemowy cały czas prowadzi działania zmierzające do pełnego zalegalizowania pobytu w przedmiotowym lokalu, o czym świadczy w szczególności korespondencja między stroną i Miastem Lublin, - po drugie strona ta podjęła następnie działania na drodze sądowej w celu uzyskania formalnego statusu najemcy, - po trzecie, w sytuacji gdy przez cały okres od chwili zgonu poprzedniego najemcy lokalu strona w pełni reguluje wszelkie należności związane z przedmiotowym lokalem, w szczególności w zakresie czynszu i innych obciążeń związanych z tym lokalem, - po czwarte, mając na uwadze fakt, że strona przez cały okres wyżej wskazany, pozostawiła z myślą o powrocie do powyższego lokalu, tak ruchomości jak też rzeczy osobiste, 2/ a ponadto na zasadzie art. 173 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy doprowadzając do wydania zaskarżonego orzeczenia oddalającego skargę na postanowienie Wojewody Lubelskiego, w szczególności: - art. 141 § 4 P.p.s.a. w drodze błędnie ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności przyjęcie, że strona przebywając czasowo poza granicami kraju, z uwagi na brak możliwości zatrudnienia w Polsce, "rzekomo" całkowicie opuściła przedmiotowy lokal, który jest przedmiotem postanowienia o wymeldowaniu z tego lokalu, w sytuacji gdy w rzeczywistości nie można stronie przypisać zamiaru opuszczenia przedmiotowego lokalu z uwagi na: systemowe działania zmierzające do usankcjonowania pobytu w tym lokalu tak na drodze administracyjnej, jak też prawnej, przy jednoczesnym, nieprzerwanym pokrywaniu kosztów korzystania z tego lokalu - tak czynszu jak też wszystkich innych obciążeń. Uwzględniając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i przedmiotem tego postępowania była problematyka zawieszenia postępowania na tej podstawie. Natomiast Sąd pierwszej instancji z naruszeniem ww. normy nie rozpatrzył kwestii zasadności odmowy zawieszenia postepowania. Nadto powołując się na wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2378/10, podniesiono w motywach skargi kasacyjnej, że skarga była usprawiedliwiona, co dodatkowo uzasadnia okoliczność, iż Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy, albowiem jej przedmiotem była kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego, a Sąd pierwszej instancji dokonał także ustaleń w zakresie zasadności podjęcia przez organy postępowania o wymeldowanie strony ze spornego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo wskazano w skardze kasacyjnej jako naruszony w sprawie przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wprawdzie zarzut naruszenia tego przepisu nie znajduje się w petitum skargi kasacyjnej, jednakże został on umieszczony w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, co nie stanowi przeszkody w jego rozpoznaniu. Podzielając zarzut naruszenia powołanej wyżej normy prawa procesowego jednocześnie wskazać należy, iż wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji określające zaskarżone postanowienie Wojewody Lubelskiego jako zgodne z prawem. To zaś nie pozwalało na pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zauważyć w tym miejscu należy, iż przedmiot niniejszej sprawy stanowiło postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez organ pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z kolei przesądzenie tego zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 K.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przechodząc do analizy powyższego problemu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia [...] stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania - porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, LEX nr 1356312, podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12, LEX nr 1370497. Tym samym przy uwzględnieniu powyższych rozważań niesporne jest, iż w świetle art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Natomiast w niniejszej sprawie takie zażalenie uznano za dopuszczalne i zostało ono merytorycznie ocenione przez organ drugiej instancji w kontrolowanym postanowieniu, zaś Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił je jako zgodne z prawem. Z wyżej wskazanych względów wynika, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w zakresie w jakim zaakceptowano merytoryczną możliwość orzekania przez ten organ, narusza normę art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ustalenie to czyniło częściowo zasadnym podniesiony zarzut dotyczący naruszenia tej normy. Odnośnie natomiast przedstawionej we wniesionej skardze kasacyjnej argumentacji co do istnienia podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, stwierdzić trzeba, iż jest ona nieusprawiedliwiona wobec wskazanej powyżej niedopuszczalności wniesionego w sprawie zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Tym samym przy ponownym rozpoznawaniu wniesionej skargi Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a.