II OSK 814/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba – Gula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 599/14 w sprawie ze skargi W. B. i B. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 599/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. B. i B. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego rozbudowy obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy mieszkania nr 1 w budynku przy ul. [...] 16 w [...]., wykonanej w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 4 kwietnia 1991 r. Organ I instancji wskazał, że wniosek o zawieszenie tego postępowania administracyjnego złożony został pismem z dnia 23 kwietnia 2014 r. przez profesjonalnego pełnomocnika W. B. i B. B., z powołaniem się na konieczność rozstrzygnięcia przez Konserwatora Zabytków Miasta [...] w sprawie przedmiotowej rozbudowy. Odmawiając zawieszenia postępowania organ I instancji powołał się na brak przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a. Organ uznał, że zajęcie stanowiska przez organ ochrony zabytków nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie. W postanowieniu pouczono strony o prawie złożenia zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], za pośrednictwem PINB dla miasta na prawach powiatu w [...], w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. W. B. i B. B. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wnosząc o jego uchylenie oraz zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ przytoczył treść art. 101 § 3 k.p.a. oraz powołał się na stanowisko sądów administracyjnych odnośnie wykładni tego przepisu w aktualnym brzmieniu, z którego wynika, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. W związku z powyższym organ uznał, że pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji było błędne. Merytoryczne rozpatrzenie zarzutów dotyczących postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania powinno nastąpić w trybie odwoławczym od decyzji organu I instancji, a następnie w ramach skargi do sądu na decyzję ostateczną. W konsekwencji organ przyjął, że zażalenie jest niedopuszczalne na skutek braku możliwości wniesienia środka zaskarżenia i wobec tego na podstawie art. 134 k.p.a., mającego zastosowanie w zw. z art. 144 k.p.a., należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, z przyczyn przedmiotowych. W skardze na powyższe postanowienie W. B. i B. B., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zarzucili naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. polegające na jego błędnej wykładni poprzez uznanie, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest niezaskarżalne. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro w art. 101 § 3 k.p.a. wyodrębnione zostało jako niedopuszczalne postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, to a contrario pod pojęciem "postanowienie w sprawie zawieszenia" należy rozumieć zarówno postanowienie o zawieszeniu, jak i postanowienie o odmowie zawieszenia. Odwołano się do wykładni historycznej, ukształtowanej na tle poprzedniego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżących ustawodawca, mimo sposobności do ewentualnego wyraźnego wskazania, że zażalenie służy jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie zdecydował się na ograniczenie zaskarżalności postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. W skardze przywołano pogląd doktryny (A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, LEX) oraz orzeczenia sądów administracyjnych, w tym trzy orzeczenia zapadłe na tle aktualnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przepis w obecnym brzmieniu wprowadzony został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Obowiązujący do tego dnia art. 101 § 3 k.p.a. brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Na gruncie uprzednio obowiązującego przepisu art. 101 § 3 k.p.a. ukształtowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite stanowisko, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia, o podjęciu postępowania i o odmowie podjęcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 137 oraz szereg orzeczeń przywołanych w skardze). Zdaniem Sądu, opierając się na domniemaniu racjonalności ustawodawcy przyjąć należy, że zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. wywołana wspomnianą nowelą jest dla jego wykładni istotna. Zatem obecnie treść tego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj. "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa, jak i systemowa. Celem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Kierując się zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasadą powinno być więc kończenie postępowania administracyjnego w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i w skardze do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję organu II instancji. Sąd podkreślił, że przedstawiona wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. jest obecnie dominująca w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trafnie strona skarżąca wywodzi w skardze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiała się wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. przeciwna do wyżej zaprezentowanej, o czym świadczą m.in. trzy powołane w skardze wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych wydane w okolicznościach uwzględniających aktualne brzmienie tego przepisu. Można byłoby zatem mówić o pewnej rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jednakże obecnie wykładnia dopuszczająca zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest przeważająca, jak wynika chociażby z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stan taki zauważony został również w doktrynie, o czym świadczy pogląd wyrażony w częściowo krytycznej glosie do wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1993/12 (autorstwa D. Mróz - Krysta, zob. LEX), gdzie zauważono wyraźne odchodzenie od przyznania stronie możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że nie podziela poglądu zawierającego odmienną wykładnię tego znowelizowanego przepisu i w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, stoi na stanowisku niezaskarżalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego według aktualnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. Sąd zaznaczył, że wprawdzie skarżący zostali pouczeni przez organ I instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to jednak błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Tym samym, mimo treści art. 112 k.p.a. stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. Tym samym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. trafnie rozstrzygnął o niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia, stosownie do treści art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. W skardze kasacyjnej W. B. i B. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że błędnie uznano w niej, iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest niezaskarżalne. Mając na uwadze powyższą podstawę kasacyjną wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest dopuszczalne: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Nie sposób uznać, że zwrot "w sprawie" oznacza jedynie możliwość zaskarżania postanowień o zawieszeniu postępowania. Gdyby taka była wola ustawodawcy, treść przepisu wyraźnie mówiłaby o dopuszczalności zażalenia na postanowienie "o odmowie", a nie "w sprawie" zawieszenia postępowania. Za taką wykładnią powyższego przepisu świadczy również wyraźne rozróżnienie w treści art. 101 § 3 k.p.a. pomiędzy postanowieniem "w sprawie zawieszenia" a postanowieniem dotyczącym "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Skoro wyodrębnione jako niedopuszczalne zostało postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, to a contrario pod pojęciem "postanowienie w sprawie zawieszenia" należy uznać zarówno postanowienie o zawieszeniu, jak i odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe znajduje uzasadnienie również w wykładni historycznej. Pierwotnie art. 101 § 3 k.p.a. miał następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Następnie ustawodawca ograniczył dopuszczalność zaskarżania postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, wyłączając w sposób wyraźny zaskarżalność postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Oznacza to, że ze zbioru postanowień, na które służyło zażalenie, czyli postanowienia o: - zawieszeniu postępowania, - odmowie zawieszenia postępowania, - odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, - podjęciu zawieszonego postępowania - wyłączona została zaskarżalność jedynie tego ostatniego. Tym samym ustawodawca - pomimo sposobności do ewentualnego wyraźnego wskazania, że zażalenie służy jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania - nie zdecydował się na ograniczenie zaskarżalności postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Nieuprawnione jest zatem pozbawianie strony postępowania administracyjnego jej praw procesowych, skoro nie było to intencją ustawodawcy. Skarżący kasacyjnie wskazali, że przy interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. należy mieć również na uwadze treść art. 101 § 1 k.p.a. oraz zasadę spójności norm prawnych. W treści art. 101 § 1 k.p.a. ustawodawca również posługuje się zwrotem "w sprawie zawieszenia", a treść takich samych pojęć użytych w normach prawnych należy rozumieć jednakowo. Ponieważ zatem pojęcia w § 1, jak i w § 3 tegoż artykułu są tożsame, to należy nadać im takie samo znaczenie zarówno w kwestii zawiadomienia stron, jak i dopuszczalności zażalenia. Skarżący przywołali orzecznictwo i poglądy doktryny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie można bowiem podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, dokonał prawidłowej wykładni art. 101 § 3 k.p.a., przyjmując, że na gruncie art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zauważyć należy, że po wejściu w życie powyższej nowelizacji w orzecznictwie prezentowany był także pogląd przedstawiony przez skarżących, czego dowodem są m.in. orzeczenia, na które powołano się w skardze kasacyjnej. Aktualnie jednak utrwalone jest w orzecznictwie, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko, że po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., użyty w tym przepisie zwrot "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć jako "postanowienie o zawieszeniu postępowania" (por. wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14 – LEX nr 2083495; z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13; z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2507/12; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12 - CBOSA). Wątpliwości przy wykładni tego przepisu wynikały z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, iż zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). W tej sytuacji dodanie ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. przez jego błędną wykładnię. W rozpoznawanej sprawie w dacie wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] obowiązywały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji. A zatem, zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] maja 2014 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego skarżącym nie przysługiwało. Skoro Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. uznając, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, to tym samym zasadne było wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia zażalenia. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.