II OSK 2507/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 197/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 197/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie przeniesienia decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku biurowego z częścią usługową oraz garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej, drogami i pozostałym zagospodarowaniem terenu, wydanej na wniosek [...] z siedzibą w W., następnie przeniesionej na rzecz uczestnika postępowania - [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że skarżąca spółka złożyła wniosek o przeniesienia ww. decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji na jej rzecz, załączając zgodę uczestnika na przeniesienie decyzji. Uczestnik złożył następnie oświadczenie o cofnięciu zgody na przeniesienie tej decyzji. Skarżąca podtrzymała swój wniosek o wydanie decyzji o przeniesienie decyzji na jej rzecz, równocześnie wniosła o zawieszenie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia przez właściwe sądy powszechne postępowań dotyczących stwierdzenia bezskuteczności i potwierdzających bezskuteczność uchylenia się przez uczestnika od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz oświadczenia woli o cofnięciu zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że wyjaśnienie kwestii cywilnoprawnych zaistniałych pomiędzy stronami postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przeniesienie decyzji reguluje art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc jest to kwestia administracyjnoprawna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i umorzyło postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania w przypadku gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd lub inny organ zagadnienia wstępnego, tzn. rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, będącego we właściwości innego organu, mającego charakter zagadnienia otwartego (wcześniej nie rozstrzyganego) i samoistnego, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy głównej. Organ administracyjny zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W ocenie Kolegium art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stanowi natomiast podstawy do odmowy zawieszenia postępowania. W przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie z urzędu. Wniosek strony, w tym zakresie, może jedynie stanowić impuls dla organu administracji publicznej do zawieszenia postępowania z urzędu. Brak jest natomiast podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzeniu wniosku strony o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydawania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nie zawieszenie przez organ postępowania (z urzędu), może być kwestionowane przez stronę w odwołaniu od decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie wniosła skarżąca spółka, zarzucając naruszenie: - art. 63 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację polegającą na tym, że organ badając przesłanki zgody wyrażonej przez uczestnika na przeniesienie praw z decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżącej uznał, iż brak było przedmiotowej zgody, tym samym nie była spełniona przesłanka ustawowa, mimo, iż przesłanka zgody uczestnika była spełniona, a wszelkie rozważania organu w tej kwestii implikowały powstanie zagadnienia wstępnego, a w konsekwencji prowadziły do niemożliwości zbadania tej przesłanki przez organ we własnym zakresie oraz do zawieszenia postępowania celem rozstrzygnięcia kwestii zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd powszechny; - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie za skuteczne cofnięcie przez uczestnika zgody na przeniesienie praw do decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżącego nie uznając spornego pomiędzy stronami zagadnienia udzielenia zgody za zagadnienie wstępne; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania oraz niewypełnienie obowiązków związanych z działaniami mającymi na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie przez organ drugiej instancji postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania, podczas gdy postanowienie organu pierwszej instancji było wadliwe, jednakże organ drugiej instancji powinien uchylić przedmiotowe postanowienie w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że do obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego należą m.in. podstawy o charakterze przedmiotowym, wynikające z czasowej trudności załatwienia sprawy ze względu na tzw. zagadnienie prejudycjalne – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., choć w zakresie wskazanym w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. możliwe są odstępstwa. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w sprawie zawieszenia postępowania przybiera postać postanowienia administracyjnego, co wynika z treści art. 101 § 1 oraz art. 101 § 3 k.p.a., a które nie ogranicza się wyłącznie do postanowienia "o zawieszeniu" postępowania, ale obejmuje również "odmowę zawieszenia postępowania", "podjęcie zawieszonego postępowania" oraz "odmowę podjęcia zawieszonego postępowania". Każde z tych rozstrzygnięć musi zapaść w formie postanowienia, czyli w formie w jakiej organ administracji publicznej rozstrzyga kwestie w toku postępowania. Sąd wskazał, że art. 97 § 1 k.p.a. nie określa podmiotu z inicjatywy, którego może dojść do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, co w rezultacie oznacza, że z inicjatywą tą może wystąpić organ, strona, podmiot na prawach strony. Wobec powyższego, skarżąca była legitymowana do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek ten podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ I instancji. Nieuwzględnienie tego wniosku uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Na postanowienie to zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. służy stronie zażalenie. Od tego wyroku SKO wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 4 k.p.a. Zarzuciło również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wniosło o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazało, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie stanowi podstawy do odmowy zawieszenia postępowania, skoro w przypadku zaistnienia stosownych przesłanek organ zobowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu. Wniosek strony może stanowić jedynie impuls dla organu do zawieszenia postępowania z urzędu. Podkreśliło prymat wykładni językowej i zakaz dodawania do normy prawnej treści nie wyrażonej w przepisie prawa. Nie da się zdaniem Kolegium wyprowadzić z art. 97 § 1 k.p.a. uprawnienia strony do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania z przyczyn określonych w tym artykule. Brak jest więc podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku w tym zakresie i odmowy stronie. Analogicznie reguluje to art. 177 k.p.c. Niezawieszenie przez organ postępowania z urzędu może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 204 p.p.s.a. Wskazała, że organ miał ustawowy obowiązek zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne z zakresu prawa cywilnego, niezależnie od aktywności skarżącej. Skarżąca była natomiast uprawniona do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Wniosek stanowi informację dla organu, którą ten musi rozpatrzyć w formie postanowienia. Konieczność zawieszenie może wskazać organowi każdy uczestnik postępowania, gdyż organ może nie posiadać wiedzy co do całokształtu sprawy. Takie stanowisko potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Uczestnik postępowania wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że rozpoznanie przez SKO zaskarżonych postanowień organu I instancji, mimo braku podstaw ku temu, mogłoby istotnie wpłynąć na niepotrzebne przedłużenie się postępowań dotyczących przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. Zawieszenie postępowania w braku przesłanek do zawieszenia mogłoby prowadzić do naruszenia zasady szybkości postępowania oraz do przewlekłości postępowań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, zasadnym był zarzut dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 1 li. a i c p.p.s.a. , a przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola nieprawidłowa. Sąd uchylając zaskarżone postanowienie wskazał na treść art.101 § 1 i § 3 k.p.a , podkreślając ,że określenie " postanowienie w sprawie zawieszenia " ma charakter zbiorczy. Sformułowanie to nie ogranicza się wyłącznie do postanowienia "o zawieszeniu" postępowania, ale obejmuje również "odmowę zawieszenia postępowania", "podjęcie zawieszonego postępowania" oraz "odmowę podjęcia zawieszonego postępowania". Każde z tych rozstrzygnięć musi zapaść w formie postanowienia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie zażalenie powinno dokonać merytorycznej oceny postanowienia organu I instancji. Z powyższym poglądem nie można się zgodzić. Równocześnie należy zaznaczyć, że taki pogląd rzeczywiście dominował w orzecznictwie sądowoaadministarcyjnym, szczególnie po podjętej w składzie siedmiu sędziów NSA uchwale z dnia 22 maja 2000r. OPS 4/00. W uzasadnieniu tej uchwały NSA dokonał wykładni zwrotu " w sprawie zawieszenia postępowania", którym posłużył się ustawodawca w art.101 § 3 k.p.a. NSA wskazał, że w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego może chodzić o następujące rozstrzygnięcia: a) o zawieszeniu postępowania administracyjnego, b) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, c) o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, d) o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Każde z tych rozstrzygnięć musi zapaść w formie postanowienia, albowiem analizowany przepis prawny nie przewiduje innej formy działania organu administracji publicznej. Rozstrzygnięcie w sprawie zawieszenia postępowania jest rozstrzygnięciem kwestii wynikających w toku postępowania, a te rozstrzyga się w formie postanowienia. W takich okolicznościach na wszystkie cztery rodzaje postanowień przysługiwało zażalenie. Użycie przez ustawodawcę zbiorczego określenia "w sprawie zawieszenia postępowania" podyktowane jest dążeniem do zwięzłości tekstu prawnego i pozwala uniknąć pełnego wyliczenia możliwych postanowień w sprawie zawieszenia. Jak wiadomo, teksty prawne są wyrazem kompromisu między zasadą komunikatywności i jednoznaczności a dążeniem do zwięzłości tekstu prawnego. Trafnie wskazuje się w doktrynie, że z tych względów w tekstach prawnych nie są bezpośrednio zamieszczane w pełni rozwinięte i jednoznaczne normy postępowania, które należy odtworzyć później z tekstu prawnego z zastosowaniem obowiązujących w danym systemie reguł wykładni (S. Wronkowska: Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, s. 188-189). Przedstawiony wyżej pogląd jest jednak nieaktualny z uwagi na zmianę treści przepisu art.101 § 3 k.p.a. Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Ta zmiana stanu prawnego spowodowała potrzebę ponownej wykładni art.101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już kilkakrotnie w sprawie wykładni tego przepisu. Między innymi w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. II OSK 2296/12 NSA sformułował następujący pogląd " Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Podobnie w postanowieniu z dnia 15 lutego 2013 r. II OSK 2991/12 NSA zajął stanowisko, iż " w świetle art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje" (tak również w postanowieniu NSA z dnia 23 maja 2013, II OSK 1617/12 ). W uzasadnieniu postanowienia NSA zwrócił uwagę, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje przedstawioną wyżej wykładnię aktualnego brzmienia przepisu art.101 § 3 k.p.a. zawartą we wskazanych orzeczeniach, jak również argumenty zawarte w uzasadnieniu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny reprezentuje stanowisko, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni przedstawione wyżej stanowisko prawne dotyczące wykładni aktualnego brzmienia przepisu art.101 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 §1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a.