II SA/Gd 599/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. B. i B. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego rozbudowy obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 26 maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy mieszkania nr [...] w budynku przy ul. C. w S., wykonanej w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 4 kwietnia 1991 r. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru pierwszej instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że wniosek o zawieszenie tego postępowania administracyjnego złożony został pismem z dnia 23 kwietnia 2014 r. przez adwokata reprezentującego W. B. i B. B., z powołaniem się na konieczność rozstrzygnięcia przez Konserwatora Zabytków Miasta w sprawie przedmiotowej rozbudowy. Odmawiając zawieszenia niniejszego postępowania organ nadzoru pierwszej instancji powołał się na brak przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.". Organ uznał, że zajęcie stanowiska przez organ ochrony zabytków nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie. W postanowieniu pouczono strony o prawie złożenia na nie zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. W. B. i B. B. wnieśli zażalenie na opisane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wnosząc o jego uchylenie oraz zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia, rozstrzygając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył treść art. 101 § 3 k.p.a. oraz powołał się na stanowisko sądów administracyjnych odnośnie wykładni tego przepisu w aktualnym brzmieniu. Wynika z nich, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zawieszenie nie przysługuje. Dla poparcia tej tezy organ odwoławczy przywołał postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12. Uznał organ w związku z powyższym, że pouczenie zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji było błędne. Merytoryczne rozpatrzenie zarzutów dotyczących postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania powinno nastąpić w trybie odwoławczym od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w ramach skargi do sądu na decyzję ostateczną. W konsekwencji przyjął organ, że zażalenie jest niedopuszczalne na skutek braku możliwości wniesienia środka zaskarżenia, wobec czego na podstawie art. 134 k.p.a., mającego zastosowanie w związku z art. 144 k.p.a., należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, z przyczyn przedmiotowych. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. B. i B. B. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika zarzucili naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. polegające na jego błędnej wykładni poprzez uznanie, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest niezaskarżalne. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi polemizuje się z wykładnią dokonaną na tle art. 101 § 3 k.p.a. przez organ odwoławczy twierdząc, że skoro w przepisie tym wyodrębnione zostało jako niedopuszczalne postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, to a contrario pod pojęciem "postanowienie w sprawie zawieszenia" należy uznać zarówno postanowienie o zawieszeniu jak i postanowienie o odmowie zawieszenia. Odwołuje się w tym względzie do wykładni historycznej, ukształtowanej na tle poprzedniego brzmienia przepisu art. 101 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżących ustawodawca mimo sposobności do ewentualnego wyraźnego wskazania, że zażalenie służy jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zdecydował się na ograniczenie zaskarżalności postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. W skardze przywołano pogląd doktryny (Alicja Plucińska -Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18, LEX) oraz szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym trzy orzeczenia zapadłe na tle aktualnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. (wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1987/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 199/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 626/11), pozostałe wydane w poprzednim stanie prawnym, przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd kontrolował zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem, stosownie do wymogu wynikającego z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Kontrolę legalności sąd przeprowadził nie będąc związany, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Skarga dotyczy postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2014 r., stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania wobec braku wskazywanej we wniosku o zawieszenie przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Spór w niniejszej sprawie ogranicza się do kwestii prawnej, wobec odmienności stanowisk stron co do tego, czy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego przysługuje zażalenie. Rozważając przedmiotową kwestię w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie zaś do treści art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przepis w obecnym brzmieniu wprowadzony został ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Obowiązujący do tego dnia art. 101 § 3 k.p.a. brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Na gruncie uprzednio obowiązującego przepisu art. 101 § 3 k.p.a. ukształtowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite stanowisko, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia, o podjęciu postępowania i o odmowie podjęcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 137 oraz szereg orzeczeń przywołanych w skardze). Opierając się natomiast na domniemaniu racjonalności ustawodawcy przyjąć należy, że zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. wywołana wspomnianą nowelą jest dla jego wykładni istotna. Zatem obecnie treść tego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj.: "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa. Celem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Kierując się zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasadą powinno być więc kończenie postępowania administracyjnego w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Co istotne, strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i w skardze do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję organu drugiej instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przedstawiona wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. jest obecnie dominująca w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z dnia 17 lipca 2014, sygn. akt II GSK 1651/14; wyrok z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt 340/13; wyrok z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2300/13; wyrok z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12; wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1811/12;; wyrok z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12, wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, postanowienie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjny http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd zbieżny z zaprezentowanym przez sąd w niniejszej sprawie przeważa też w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. m.in.: postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 127/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 571/12, dostępne w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie strona skarżąca wywodzi w skardze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiała się wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. przeciwna do zaprezentowanej przez sąd w niniejszej sprawie, o czym świadczą między innymi trzy powołane w skardze wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych wydane w okolicznościach uwzględniających aktualne brzmienie tego przepisu. Można byłoby zatem mówić o pewnej rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jednakże obecnie wykładnia dopuszczająca zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest przeważająca, jak wynika chociażby z przywołanego przez sąd orzekający w niniejszej sprawie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stan taki zauważony został również w doktrynie, o czym świadczy pogląd wyrażony przez autorkę (Dominikę Mróz - Krysta, zob. LEX) w częściowo krytycznej glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12, która zauważa wyraźne odchodzenie od przyznania stronie możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Niemniej sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu zawierającego odmienną wykładnię tego znowelizowanego przepisu nie podzielał i nie podziela, konsekwentnie, również w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym stojąc na stanowisku niezaskarżalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego według aktualnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku: wyrok z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 125/14, LEX nr 1467758; wyroki prawomocne - z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 355/13; z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 356/13; z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 630/12; postanowienie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 409/12, od którego oddalono skargę kasacyjną postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; postanowienie z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 630/12, wszystkie dostępne w CBOSA). Wprawdzie w niniejszej sprawie skarżący zostali pouczeni przez organ pierwszej instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, niemniej błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Tym samym, mimo treści art. 112 k.p.a. stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2014 r. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. Tym samym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014 r. trafnie rozstrzygnął o niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia, stosownie do treści art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku zażalenia). Niniejsza skarga z przedstawionych powodów nie mogła zostać uwzględniona, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji.