II OSK 1811/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 127/12 w sprawie ze skargi [...] (dawniej [...] S.A. z siedzibą w W.) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 127/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. (dawniej [...] S.A. z siedzibą w W.), stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz Spółki kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 K.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: "PINB dla m. st. Warszawy"), po rozpatrzeniu wniosku Spółki o zawieszenie postępowania w sprawie planszy reklamowej na siatce zamontowanej samowolnie na szczytowej ścianie budynku przy ul. [...] w W., postanowił odmówić zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu PINB dla m. st. Warszawy wskazał, że na skutek wystąpienia Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 2 marca 2010 r. z prośbą o sprawdzenie legalności zainstalowania siatek winylowych z treścią reklamową na obiektach i w obszarach zabytkowych na terenie dzielnicy Śródmieście w dniu 22 kwietnia 2010 r. upoważniony przedstawiciel organu dokonał kontroli przedmiotowego budynku. Z ustaleń pokontrolnych wynika, że na elewacji szczytowej tego obiektu została zamontowana plansza reklamowa na konstrukcji wsporczej z oświetleniem lampami halogenowymi. W świetle informacji uzyskanych z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście montaż tej planszy został wykonany przez inwestora bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec tego w dniu 7 lipca 2010 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w ww. sprawie. W dniu 18 lipca 2011 r. do organu wpłynął wniosek inwestora o zawieszenie postępowania ze względu na fakt, iż inwestor wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ powołał się na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym organ nie widzi podstaw do zawieszenia postępowania, albowiem przedmiotowy tryb nie nakłada na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem uzyskanie tej decyzji nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. W postanowieniu organ zawarł pouczenie o możliwości złożenia zażalenia do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] września 2011 r., podtrzymując w całości argumentację organu I instancji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi [...] S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 48, art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie art. 50 i 51 powyższej ustawy oraz niezastosowanie art. 48 tej ustawy, - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawą wydania tego postanowienia były przepisy art. 138 § 1 i art. 144 K.p.a. Następnie przytoczył treść przepisów art. 144, art. 141 § 1 oraz art. 101 § 3 K.p.a. i stwierdził, że w obecnym stanie prawnym na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Podał również, że przepis art. 101 § 3 K.p.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) zmieniającej z dniem 11 kwietnia 2011 r. Tymczasem postanowienie organu I instancji zostało wydane w dniu [...] września 2011 r., zaś postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2011 r. Reasumując Sąd podniósł, że organ odwoławczy rozpoznał zażalenie inwestora na postanowienie PINB dla m. st. Warszawy odmawiające zawieszenia postępowania, pomimo iż na postanowienie organu I instancji nie przysługiwało zażalenie. W takiej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ta okoliczność z kolei powoduje konieczność eliminacji tego postanowienia z obrotu prawnego przez Sąd w drodze stwierdzenia jego nieważności. Sąd wyjaśnił także, że skutkiem procesowym niniejszego wyroku jest pozostawienie w obrocie prawnym niezaskarżalnego postanowienia PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2011 r., które jednak zawiera błędnie pouczenie wymagające sprostowania. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości i zarzucając temu orzeczeniu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: naruszenie przepisu art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 141 § 1 K.p.a. i art. 144 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że na postanowienie organu odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika stanowisko odmienne, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a/ w konsekwencji naruszenia prawa materialnego opisanego powyżej, zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 K.p.a. oraz art. 101 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, co spowodowało uznanie przez sąd, że w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane bez podstawy prawnej, a okoliczność ta powoduje konieczność eliminacji tego postanowienia z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), podczas gdy w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, b/ w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i ww. prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżony wyrok został również wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a., albowiem z treści art. 101 § 3 K.p.a. wynika, że w sprawie zawieszenia postępowania strony postępowania mają prawo złożenia zażalenia na postanowienie wydane w ww. przedmiocie, albowiem nowelą z grudnia 2010 r. jedynie dodano "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania" pozostawiając bez zmian określenie granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. Zdaniem organu powyższa zmiana nie daje podstaw do ograniczenia podstaw zażalenia. Tak więc ogólna formuła dająca możliwość zaskarżenia w drodze zażalenia wszystkich postanowień wydanych "w sprawie zawieszenia postępowania" pozostała bez zmian. Dalej zaznaczono, że w zasadzie przepis ten nie obejmuje swym zakresem jedynie podjęcia zawieszonego postępowania. Nadto organ wskazał, że skoro w przedmiotowym przepisie nie dokonano rozróżnienia na sprawy o zawieszeniu postępowania i odmowie zawieszenia postępowania, tak jak to uczyniono odnośnie możliwości zaskarżenia postanowień o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania. Zatem z uwagi na brak szczegółowego zapisu w tym przedmiocie, zdaniem organu, stanowisku Sądu o tym, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, jest nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy twierdzenie Sądu, że kontrolowane postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej pozostaje nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 tego przepisu, nie zaistniała, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści podstawami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w skardze zarzuty nie podważyły stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, co uniemożliwiło wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej zarzucający naruszenie art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a. (normy te mają charakter przepisów procesowych, a nie jak błędnie wskazuje skarga kasacyjna przepisów o charakterze materialnym) sprowadza się do kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie organu odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że aktualnie zażalenie na powyższe postanowienie nie przysługuje. Poglądu tego nie podziela natomiast wnoszący skargę kasacyjną organ argumentując, że zmiana treści art. 101 § 3 K.p.a. w żaden sposób nie wpłynęła na możliwość wnoszenia przez strony zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające zawieszenia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. poglądu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób podzielić. Jak wynika z akt sprawy kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie zostało wydane w dniu [...] listopada 2011 r. Postanowieniem tym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Spółki, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie zamontowanej planszy reklamowej na elewacji budynku. Natomiast zmiana przepisu art. 101 § 3 K.p.a. została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), a zatem przed wydaniem kontrolowanego postanowienia przez organ odwoławczy. W tej sytuacji zastosowanie w sprawie będzie miał ww. przepis w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z treścią art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze. Przesądzenie tego zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 K.p.a., w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przechodząc do analizy powyższego problemu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Nadto stwierdzić należy, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Podzielić także należy wyrażony w powyższym orzeczeniu pogląd, że z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. wskazane wyżej rozstrzygnięcie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższa argumentacja jest zgodna z dotychczas kształtującym się orzecznictwem sądów administracyjnych na tle przedmiotowego zagadnienia (porównaj: postanowienia NSA z dn. 15.02.2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; postanowienie NSA z dn. 23.05.2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12; z dn. 22.10.2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12 czy postanowienie WSA w Białymstoku z dn. 21.02.2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11, wyrok WSA w Kielcach z dn. 13.09.2012 r., sygn. akt II SA/Ke 464/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe nie można zaakceptować stanowiska Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Tym samym zarzut naruszenia art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 K.p.a. oraz art. 101 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, o których była mowa we wstępnej części niniejszego uzasadnienia, a który to zarzut naruszenia art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny, to konsekwentnie za niemogący skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku należy również uznać zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, podnieść należy, że o ile Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2011 r. zawiera błędne pouczenie co do przysługującego zażalenia, jednakże wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie wymaga ono sprostowania. Kwestia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego została bowiem rozstrzygnięta w drodze niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Jednakże uchybienie to jako niemające wpływu na wynik sprawy także nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotową skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.