I OSK 2300/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 697/13 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 697/13 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], Prezydent Miasta K., odmówił użytkownikowi wieczystemu, spółce T. Sp. z o.o. z siedzibą w K., zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2007 r. obciążającej T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. jako użytkownika wieczystego, nałożonej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Powodem zawieszenia tego postępowania miało być rozstrzygnięcie postępowania przed Sądem Rejonowym dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie Wydział VI Cywilny sygn. akt VI C 112/11/S. Prezydent stwierdził, że postępowanie przed sądem cywilnym nie miało charakteru zagadnienia wstępnego dla sprawy ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Jednocześnie pouczył strony, że stosownie do przepisu z art. 101 § 3 kpa na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. W zażaleniu T. Sp. z o.o. z siedzibą w K., podniosła, że organ I instancji błędnie przyjął, iż po nowelizacji art. 101 § 3 kpa na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Stwierdziła, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznacza zarówno postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne, jak i postanowienie odmawiające zawieszenia tego postępowania. Zarzuciła, że toczące się przed Sądem Rejonowym dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie postępowanie w sprawie o sygn. akt VI C 112/11/S jest prejudycjalne dla postępowania w sprawie dodatkowej opłaty rocznej za rok 2007, bowiem z umowy o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu, wynika charakter i treść zobowiązania organu do wybudowania drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa oraz 144 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 63 ust. 1 i 2 i art. 62 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie Kolegium wynik postępowania przed Sądem Rejonowym dla Krakowa – Śródmieścia w Krakowie wskazany we wniosku o zawieszenie postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ale takim, które może być podniesione na podstawie art. 65 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postępowaniu dotyczącym ustalenia dodatkowej opłaty. Jednocześnie Kolegium podzieliło stanowisko żalącej się, że na podstawie art. 101 § 3 kpa przysługuje jej zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Skargę na postanowienie SKO w K. wniosła T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Zarzuciła w niej naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 65 ust. pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bowiem rozstrzygniecie postępowania cywilnego toczącego się obecnie przed Sądem Rejonowym dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie sygn. akt VI C 112/11/S ma charakter zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie administracyjnej. Zatem zachodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego znak [...]. W oparciu o art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 140 kpa podniosła zarzut zaniechania przez SKO dokonania wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, przejawiający się w braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego przedmiotu oraz stanu ww. postępowania sądowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego. SKO w K. ustosunkowało się do skargi i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 101 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., a zatem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, stronie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r., stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu w orzecznictwie przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Z obecnie obowiązującej regulacji wynika wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro zaś ustawodawca w znowelizowanym przepisie art. 101 § 3 kpa wyraźnie wymienił te dwa rodzaje postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza to, że wolą ustawodawcy było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania. Podkreślił, że ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Sąd zwrócił uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 kpa do art. 194 § 1 pkt 3 ppsa. Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, czyli jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień, tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 134 kpa obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania, oznaczającej że odwołanie złożył legitymowany do tego podmiot oraz że wniesienie odwołania od orzeczenia przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08). Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej treści odwołania (zażalenia) dopóki nie stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki jego niedopuszczalności. Wobec tego, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli jest nieważne, zbędnym było rozpatrywanie zarzutów strony skarżącej podniesionych w skardze, a także badanie trafności rozważań organu odwoławczego dotyczących zasadności odmowy zawieszenie postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła T. Sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego przez ten Sąd. W skardze kasacyjnej zakwestionowano dokonaną przez Sąd interpretację przepisu art. 101 § 3 kpa, która doprowadziła do stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w K. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 145§1 pkt.2 p.p.s.a. Stwierdzono, że taka interpretacja nie znajduje podstaw ani w treści ustawy, ani w pozaustawowych dyrektywach wykładni. Skarżący kasacyjnie dowodził, że ustawodawca świadomie pozostawił w treści art. 101 § 3 kpa określenie "w sprawie" zawieszenia postępowania, które nadal musi być interpretowane szeroko jak dotychczas tj. obejmujące wszystkie rodzaje rozstrzygnięć. Inna interpretacja stanowiłaby bowiem niedopuszczalne ograniczenie uprawnień procesowych stron w postępowaniu administracyjnym. Skoro ustawodawca wprost nie wyłączył możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, to nie jest dopuszczalne kreowanie takiego ograniczenia w drodze wykładni. Wskazuje, że gdyby uznać ograniczenie dopuszczalności zaskarżenia postanowień w sprawie zawieszenia, to mogłoby to dotyczyć wyłącznie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, gdyż ustawodawca dopuszczając wprost zaskarżalność postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jednocześnie wykluczył możliwość zaskarżenia postanowienia o jego podjęciu. Nie dotyczy to jednak postanowień o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania. Jego zdaniem w obecnym stanie prawnym zażalenia dopuszczalne jest na co najmniej trzy rodzaje postanowień dotyczących zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu, o odmowie zawieszenia, o odmowie podjęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 tego przepisu, nie zaistniała, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści podstawami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w skardze zarzuty nie podważyły stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, co uniemożliwiło wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej zarzucający naruszenie art. 101 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sprowadza się do kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie organu odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że aktualnie zażalenie na powyższe postanowienie nie przysługuje. Skarżący kasacyjnie argumentuje, że zmiana treści art. 101 § 3 K.p.a. w żaden sposób nie wpłynęła na możliwość wnoszenia przez strony zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające zawieszenia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd T. Sp. z o.o. w K. nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie SKO w K. zapadło w dniu [...] marca 2013 r., a zatem zastosowanie w sprawie będzie miał przepis art. 101 § 3 kpa w brzmieniu po nowelizacji, obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z treścią art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze. Przesądzenie tego zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 K.p.a., w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia nietamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Nadto stwierdzić należy, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Podzielić także należy wyrażony w powyższym orzeczeniu pogląd, że z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. wskazane wyżej rozstrzygnięcie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższa argumentacja jest zgodna z dotychczas kształtującym się orzecznictwem sądów administracyjnych na tle przedmiotowego zagadnienia (porównaj: postanowienia NSA z dn. 15.02.2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; postanowienie NSA z dn. 23.05.2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12; z dn. 22.10.2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12 czy postanowienie WSA w Białymstoku z dn. 21.02.2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11, wyrok WSA w Kielcach z dn. 13.09.2012 r., sygn. akt II SA/Ke 464/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe nie można zaakceptować stanowiska T. Sp. z o.o. w K. o dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Tym samym zarzut naruszenia art. 101 § 3 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.