II SA/Gd 125/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. P.-Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego kary za usunięcie drzew oddala skargę. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2013 r., nr [[...]], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 123, art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), Wójt odmówił S. P.-Ż. zawieszenia postępowania w sprawie naliczenia kary za usunięcie bez zezwolenia drzew z nieruchomości położonych w Z. pomiędzy ulicami J. i L., na działkach oznaczonych ewidencyjnie nr od [[...]] do [[...]] obręb Z., gmina W. (które powstały w wyniku podziału działki nr [[...]]). Ustalił, że w dniu 1 sierpnia 2013 r. do Urzędu wpłynął wniosek S. P.-Ż. o zawieszenie niniejszego postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od rozstrzygnięcia sprawy karnej prowadzonej przez Policję, mającej na celu ustalenie sprawcy wykroczenia albo przestępstwa wyrębu drzew na nieruchomościach w Z. Do wniosku dołączono kopię potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o przestępstwie z Komendy Powiatowej Policji, Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego, z dnia 1 sierpnia 2013 r. Organ ocenił, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy toczącymi się postępowaniami, tj. przedmiotową sprawą a sprawą karną dotyczącą kradzieży około 40 sztuk drzew z działki nr [[...]] w Z. usytuowanej pomiędzy ul. L. i J. W postanowieniu pouczono strony o prawie wniesienia zażalenia. S. P.-Ż. złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenie postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W zażaleniu wskazała, że obecnie toczy się postępowanie karne dotyczące nielegalnego wyrębu drzew z działek należących do skarżącej. Zdaniem odwołującej zachodzi w związku z tym konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wymierzenia kary za wycięcie drzew. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 w związku z art. 101 § 3 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wójta z dnia 21 sierpnia 2013 r., odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za wycięcie drzew bez zezwolenia. Kolegium przytoczyło treść art. 101 § 3 k.p.a., według którego stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Oznacza to, według organu, że jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania lub postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania mogą zostać zaskarżone przez stronę w drodze zażalenia. Taki stan prawny został wprowadzony poprzez nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Celem tej nowelizacji było przeciwdziałanie przewlekłości postępowania, stąd zaskarżalne są jedynie te postanowienia, które wydłużają czas prowadzenia postępowania. Na poparcie tej tezy SKO przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 991/12, LEX nr 1287208; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1304/12, LEX nr 1311218. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła S. P.-Ż., zarzucając rażące naruszenie przepisu art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy treść tej normy prawnej nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego nie podlega zaskarżeniu. Skarżąca domaga się zmiany zaskarżonego postanowienia i zawieszenia postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania Z uzasadnienia skargi wynika, że przepis art. 101§ 3 k.p.a. nie uległ zmianom ustawowym w odniesieniu do przedmiotowej kwestii, wobec czego również w chwili obecnej stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. Twierdzi, że przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednym z wielu orzeczeń, przy czym są również orzeczenia wyrażające pogląd odmienny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko przywołał organ szereg orzeczeń sądów administracyjnych prezentujących pogląd o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Podkreślił organ, że brak możliwości zaskarżenia tego postanowienia nie zagraża interesom strony, ponieważ zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), uznał, że nie narusza ono prawa. Dodać należy, że kontrolę tę sąd przeprowadził nie będąc związany, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Skarga dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2013 r., stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wójta z dnia 21 sierpnia 2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania, z powodu braku wskazywanej przez skarżącą we wniosku o zawieszenie - przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 134 w związku z art. 101 § 3 k.p.a. Prawny spór w sprawie niniejszej sprowadza się do odmienności stanowisk stron w kwestii, czy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego przysługuje zażalenie. Rozważając przedmiotową kwestię w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie natomiast z art. 101 § 3 k.p.a., "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przepis w obecnym brzmieniu wprowadzony został ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Obowiązujący do tego dnia art. 101 § 3 k.p.a. brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Na gruncie uprzednio obowiązującego przepisu art. 101 § 3 k.p.a. przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia, o podjęciu postępowania i o odmowie podjęcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 137). Przyjmując domniemanie racjonalności ustawodawcy przyjąć należy, że zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. jest dla jego wykładni istotna. Zatem obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj.: "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Celem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasadą powinno być więc kończenie postępowania administracyjnego w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Co istotne, jak trafnie wywodzi kolegium w zaskarżonym postanowieniu, strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przedstawiona wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. przeważa obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wydane w ciągu ostatniego roku: wyrok z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2300/13, wyrok z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1993/12, wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1811/12, wyrok z 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12, wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r. II OSK 2296/12, postanowienie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjny – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd zbieżny z zaprezentowanym przez sąd w niniejszej sprawie przeważa też w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (zob. m.in.: postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 571/12, dostępne w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie strona skarżąca twierdzi w skardze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiała się wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. przeciwna do zaprezentowanej przez sąd w niniejszej sprawie. Wykładnia taka, o ile występowała w orzecznictwie po zmianie art. 101 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1987/12, dostępny j.w.) jest jednak odosobniona, a sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu zawierającego odmienną wykładnię tego znowelizowanego przepisu nie podziela. Wprawdzie w niniejszej sprawie skarżąca została pouczona przez organ pierwszej instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, niemniej jak słusznie zauważa kolegium błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Tym samym mimo treści art. 112 k.p.a. stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie Wójta z dnia 21 sierpnia 2013 r. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 grudnia 2013 r. trafnie orzekło o niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia, stosownie do treści art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku zażalenia). Niniejsza skarga z przedstawionych powodów nie mogła zostać uwzględniona, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił.