II OSK 2372/14

Dnia 1 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 54/14 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 kwietnia 2014 r., sygnatura akt II SA/Wr 54/14, oddalił skargę P. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2013 r., którym stwierdzono, że niedopuszczalne jest zażalenie skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Organ administracji w zaskarżonym przed Sądem pierwszej instancji postanowieniu, powołując się na art. 101 § 3 k.p.a., uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie i w związku z tym, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia. Skarżący w skardze zarzucił naruszenie art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię oraz art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Twierdził, że art. 101 § 3 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, nie przysługuje zaś na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowisko to uzasadnił szeroką motywacją odwołującą się do uregulowań systemowych, zmian powołanego przepisu i ich uzasadnienia, a także orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny. Wskazał przy tym na rozbieżność w interpretowaniu art. 101 § 3 k.p.a., w szczególności użytego w nim zwrotu "postanowienie w sprawie zawieszenia", ostatecznie przyjmując, że w obecnym stanie prawnym należy je rozumieć jako "postanowienie o zwieszeniu postępowania". W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: - art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy na postanowienie wydane na podstawie art. 101 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, - art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się odnośnie do uchybień organu administracji związanych z wydanym postanowieniem o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, które zdaniem skarżącego polegały na nierozpoznaniu merytorycznie sprawy i braku rozstrzygnięcia w postępowaniu zażaleniowym. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia art. 101 § 1 k.p.a., dokonana w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP, powinna prowadzić do wniosku, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie. Zdaniem skarżącego, nowelizacja art. 101 § 3 k.p.a., na którą powołał się Sąd pierwszej instancji, nie wyłączyła możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zmiana ta dotyczyła jedynie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, zaś ogólna formuła, dająca podstawę do zaskarżenia zażaleniem wszystkich postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania, pozostała bez zmian. Skarżący zakwestionował w związku z tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego zwrot "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania, twierdząc, że taka zawężająca wykładnia tego zwrotu jest błędna. Na poparcie swojej argumentacji skarżący powołał się na uzasadnienie nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., które wskazuje – jego zdaniem – na zamiar rozszerzenia uprawnień strony postępowania oraz na orzeczenia sądów administracyjnych. Naruszenie art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. doprowadziło, zdaniem skarżącego, do naruszenia art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 141 § 4 k.p.a. Skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do uchybień polegających na tym, że nie rozpoznano merytorycznie sprawy i nie wydano rozstrzygnięcia w postępowaniu zażaleniowym. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Wbrew odmiennym zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżone przed nim postanowienie organu administracji, dokonał prawidłowej wykładni art. 101 § 3 k.p.a., przyjmując, że pod rządami tego przepisu w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przyznać należy, że nie od razu w orzecznictwie przyjęto jednolicie takie rozumienie powołanego przepisu, czego dowodem są m.in. orzeczenia, na które powołano się w skardze kasacyjnej. Niemniej obecnie za utrwalone w orzecznictwie, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, można przyjąć stanowisko, które sprowadza się do tezy, że po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., użyty w nim zwrot "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć jako "postanowienie o zawieszeniu postępowania". (wyroki NSA z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, z 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12, z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2507/12, z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12). Zauważyć należy, że wątpliwości przy wykładni tego przepisu wynikały z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. stanowił on, iż zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (taką argumentację przedstawiono w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, w której przyjęto, że na postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). W tej sytuacji dodanie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" może być mylące. Skoro bowiem zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" miał utarte znaczenie, jako oznaczający wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się zbędne. Oczywiście nie można w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na tym, że do jego dotychczasowej treści dodano słowa "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawa kasacyjna sprowadzająca się do zarzutu naruszenia art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię nie jest zasadna. Nie jest w związku z tym także zasadna druga z podstaw kasacyjnych. Skoro, jak wynika z przyjętej wykładni art. 101 § 3 k.p.a., trafnie uznano, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, to zasadne było postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia zażalenia, co oznacza, że zasadne było także nierozpoznanie zażalenia na to postanowienie. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.