I GSK 2787/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 379/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz Gminy [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 379/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] września 2017 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu, stwierdził, że pozostawienie protestu Gminy [...] bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Łódzkiego, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Gmina [...] (dalej: wnioskodawca, skarżąca) złożyła [...] lutego 2017 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Pismem z [...] sierpnia 2017 r. wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie formalnej złożonego wniosku o dofinansowanie z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego w zakresie zgodności projektu z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis), ochrony środowiska, zamówień publicznych. Uchwałą z [...] września 2017 r. Zarząd Województwa Łódzkiego pozostawił bez rozpatrzenia protest Gminy [...] od negatywnej oceny formalnej projektu, na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431; dalej ustawa wdrożeniowa). Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., III SA/Łd 991/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Łódzkiego, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Wyrokiem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 152/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. W ocenie NSA, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej nie jest prawidłowa, gdyż do rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie poszczególnych projektów dochodzi w momencie rozstrzygnięcia konkursu, w sposób określony w art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez zatwierdzenie listy, o której mowa w ust. 4 tego artykułu i to rozstrzygnięcie konkursu daje podstawę do określenia kwot w nim rozdysponowanych, a sumowanie list projektów wybranych do dofinansowania w konkursach przeprowadzonych w ramach działania jest podstawą ustalenia, czy doszło do wyczerpania alokacji w ramach działania. Podpisanie umów jest zaś kolejnym etapem realizacji dofinansowania. NSA podkreślił, że ani zatwierdzenie listy, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, ani nawet podpisanie na jej podstawie umów o dofinansowanie projektów w ramach konkursu nie oznacza jeszcze, że środki na działania zostały wyczerpane. Przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wiąże bowiem pozostawienie protestu bez rozpatrzenia z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a nie w ramach konkursu. Powyższe oznacza, że do wyczerpania środków w ramach działania dojdzie w sytuacji, w której suma kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów wybranych do dofinansowania w konkursach zgodnie z zatwierdzonymi listami (art. 46 ust. 1) będzie równa kwocie przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania. Przy czym NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że wyczerpanie kwoty na dofinansowanie projektów w ramach działania musi być potwierdzone dokumentem urzędowym, w drodze zatwierdzenia listy, stanowiącej sumę list projektów wybranych do dofinansowania w konkursach przeprowadzonych w ramach działania. Wykonując zobowiązanie Sądu do przedłożenia dokumentów potwierdzających wyczerpanie alokacji Pełnomocnik Zarządu Województwa Łódzkiego złożył pismo, w którym ponownie wskazał, że kwota alokacji przewidziana w konkursie została wyczerpana, na dowód czego złożył uchwały Zarządu nr 1198/17 z 5 września 2017 r., nr 1287/17 z 20 września 2017 r., Nr 1435/17 z 9 października 2017 r. i Nr 1517/17. WSA w Łodzi uwzględnił skargę na informację o pozostawieniu protestu bez rozpoznania. Sąd I instancji stwierdził, że – stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) – jest związany wykładnią dokonaną przez NSA, z której wynika, że pozostawienie protestu Gminy [...] mogło nastąpić, gdyby wyczerpana została kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania. Pismo pełnomocnika Zarządu ani złożone dokumenty nie pozwalają na przyjęcie, że organ wykazał dokumentami urzędowymi, że nastąpiło rozdysponowanie kwoty na dofinansowanie projektów w ramach działania. Złożone uchwały Zarządu Województwa Łódzkiego dotyczące zatwierdzenia listy oraz wyboru projektów do dofinansowania w ramach Osi priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działanie VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego , Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, wykazują wyczerpanie kwoty w ramach poddziałania, a zarazem konkursu, ale nie w ramach działania. Skoro więc Instytucja Zarządzająca nie wykazała, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane, WSA uznał, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. W ocenie Sądu doszło do naruszenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej, w szczególności zasady przejrzystości oraz zasady rzetelności wyboru projektów. WSA wskazał, że po ponownie przeprowadzonym postępowaniu IZ uwzględni ocenę prawną wynikającą z wyroku NSA z 27 lutego 2018 r., biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny, co pozwoli na merytoryczne rozpoznanie protestu, jeżeli kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania nie została wyczerpana lub pozostawienie protest bez rozpatrzenia, jeżeli środki w ramach działania zostały wyczerpane . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 2 września 2017 r., w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt b ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów" rozumianej jako rozdysponowanie kwot w konkursie w momencie rozstrzygnięcia konkursu przez zatwierdzenie listy rozstrzygającej konkurs dotyczyć musi działania, podczas gdy powyższa wykładnia pomija fakt, że działanie może być podzielone na poszczególne poddziałania. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że wyrok będący przedmiotem kontroli Naczelnego Sadu Administracyjnego został wydany po uchyleniu wyroku z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 991/17 przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 152/18). Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Łodzi był związany tym wyrokiem na mocy art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, a skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Z powyższego przepisu wynika przede wszystkim, że sąd I instancji związany jest wykładnią przepisów, czyli ustaleniem przez NSA znaczenia przepisów prawa. WSA nie jest jednak związany oceną co do stanu faktycznego sprawy. Celem art. 190 p.p.s.a. jest przyspieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie dokonuje własnej wykładni przepisów prawa, których wykładnia została już prawomocnie przesądzona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. W związku z tym WSA, ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy (por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 718 i powołane tam orzecznictwo). W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wobec tego należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 152/18, dokonał wykładni pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" (art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Wskazał, że przez wyczerpanie kwoty alokacji rozumieć należy zatwierdzenie listy ocenionych projektów, a sumowanie list projektów wybranych do dofinansowania w konkursach przeprowadzonych w ramach działania jest podstawą ustalenia, czy doszło do wyczerpania alokacji w ramach działania. Zaprezentowana w wyroku z 27 lutego 2018 r. wykładnia pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów została przyjęta przez Sad I instancji i była przyczyną wezwania Instytucji Zarządzającej do wykazania, czy środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w ramach działania zostały wykorzystane. Instytucja Zarządzająca przedstawiła dokumenty świadczące o wykorzystaniu środków w ramach podziałania, a nie całego działania), więc jej działanie polegające na pozostawieniu protestu bez rozpoznania zostało uznane za niezgodne z prawem. Tym samym należy stwierdzić, że Sąd I instancji dostosował się do wykładni prawa dokonanej w powołanym powyżej wyroku NSA. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje natomiast to stanowisko, podnosząc, że wyczerpaniem alokacji jest wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach danego poddziałania, które w niniejszej sprawie składa się z jednego konkursu. Już z samego tego powodu, że zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na wykładnię art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej odmienną od tej dokonanej przez NSA w wyroku z 27 lutego 2018 r., skarga kasacyjna nie mogła być uznana za uzasadnioną. Jak już bowiem wskazano, art. 190 zd. 2 p.p.s.a. zakazuje oparcia podstaw kasacyjnych na wykładni prawa sprzecznej z wyrażoną w wyroku NSA uchylającym wcześniejszy wyrok sądu I instancji w tej samej sprawie. Na prawidłowość powyższego stanowiska nie wpływa, opisana w skardze kasacyjnej, zmiana art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten w wersji pierwotnej uzależniał pozostawienie protestu bez rozpoznania od wyczerpania alokacji w ramach działania. Został on zmieniony, na mocy art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy wdrożeniowej (Dz. U. poz. 1475), w ten sposób, że w przypadku gdy działanie podzielone jest na poddziałania, wyczerpanie alokacji oznacza wykorzystanie środków przeznaczone na to poddziałanie. Zmiana ta weszła w życie 2 września 2017 r., a więc po złożeniu przez Gminę protestu. Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w brzmieniu pierwotnym. Z tego powodu dopiero wykorzystanie środków w ramach działania może skutkować pozostawieniem protestu bez rozpoznania. Powyższe stanowisko jest tym bardziej zasadne, że potwierdzone zostało cytowanym już wyrokiem NSA. W tym stanie rzeczy Instytucja Zarządzająca powinna ustalić, czy kwota alokacji w ramach działania została wyczerpana i w zależności od tej okoliczności – podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie. Jeżeli stwierdzi, że kwota przeznaczona na działanie została wyczerpana, wyda informację na mocy art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. W przypadku gdy kwota ta nie została rozdysponowana – rozpozna protest. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie stawek za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).