I SA/Wa 385/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. z dnia [...] grudnia 2017 r. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], którą odmówiono A. K. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na córkę L. K., utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy. W dniu [...] sierpnia 2017 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek A. K. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko: L. K, ur. w dniu [...] lipca 2010 r. Prezydent [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], odmówił A. K. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na córkę L. K. Od ww. decyzji odwołanie wniosła A. K., wyrażając niezadowolenie z wydanej decyzji, kwestionując ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, zarzucając, iż dochód rodziny został przez organ pierwszej instancji obliczony w sposób nieprawidłowy. Rozpoznając odwołanie organ podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 195). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Stosownie od treści przepisu art. 5 ust. 3 cyt. ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (tj. m.in. matce dziecka – przyp. Kolegium), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Kluczową zatem przesłanką, której spełnienie warunkuje otrzymanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest uzyskiwanie dochodu w zakreślonej w poniższym przepisie kwocie. Mówiąc o kwestii "dochodu" ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odsyła do odpowiednich uregulowań zawartych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2003 Nr 228 poz. 2255), na co wyraźnie wskazuje art. 2 pkt 1 tej ustawy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w przepisie art. 3 pkt 1 lit. a pod określeniem "dochodu" rozumie: po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Co jednak istotne, przepis art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, iż pod określeniem "dochód rodziny" należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny, przy czym "dochodem członka rodziny" w świetle tej ustawy jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 2 pkt 2a tej ustawy). Jednak ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci posiada własną definicję "dochodu członka rodziny", zawartą w przepisie art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez którą rozumie się przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odsyła do ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącznie w kwestii "dochodu", a więc określenia jakie elementy się na niego składają, zawierając jednocześnie własną definicję "dochodu członka rodziny" oraz "dochodu rodziny", jak również określając sposób ich wyliczenia. Dlatego też przy obliczaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, powinno się stosować definicję zawartą w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a więc uwzględnić dochód z okresu roku kalendarzowego poprzedzającego okres, na który przyznane ma zostać świadczenie wychowawcze. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego, przy czym, stosownie do przepisu ust. 2 tego artykułu, prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka. A. K. wniosek o przyznanie uprawnienia do świadczenia wychowawczego złożyła w sierpniu 2017 r. i zaznaczyła w nim, iż ubiega się o świadczenie wychowawcze na okres 2017/2018. Prezydent [...] odmawiając przyznania A. K. wnioskowanego świadczenia wychowawczego wyjaśnił, iż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe, co powoduje brak uprawnienia do świadczenia wychowawczego na dziecko: L. K. Organ rozpatrujący odwołanie w wyniku analizy całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Jak wynika z akt sprawy, w skład rodziny A. K. wchodzi, poza nią jedynie małoletnia córka L. K, ur. w dniu [...] lipca 2010 r. Skoro odwołująca się jest matką L. K., to spełnia podstawową przesłankę, aby otrzymać wnioskowane świadczenie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Jednak, aby przyznać świadczenie wychowawcze konieczne jest ustalenie, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki, a więc również, czy nie zostało przekroczone kryterium dochodowe. Odwołująca się wskazała, iż w roku 2016 jej dochód pochodził z [...] z tytułu niezdolności do pracy. Jak wynika z akt sprawy dochód z tego źródła wyniósł [...] zł. Wysokość dochodu wynika z elektronicznej informacji pochodzącej z Ministerstwa Finansów, a także z pisma i informacji ZUS z dnia [...] listopada 2017 r. i z dnia [...] sierpnia 2017 r., znajdujących się w aktach sprawy. Z przywołanych dokumentów wytworzonych przez ZUS wynika jednocześnie, iż od kwoty tej zostały potrącone składki na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł (tj. [...] zł ze świadczenia i [...] zł z podatku). Podatek i składka na ubezpieczenie społeczne nie zostały pobrane. Zatem dochód A. K. w roku 2016 wyniósł zdaniem organu [...] zł, zatem miesięczny dochód tego członka rodziny wyniósł [...] zł. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż w przypadku A.K. nie wystąpiła ani utrata, ani uzyskanie dochodu. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się, iż z dołączonego przez nią do akt sprawy kserokopii zaświadczenia ZUS z dnia [...] października 2017 r. wynika, iż łączna kwota do wypłaty wyniosła w 2016 r. [...] zł, co powoduje, iż kryterium dochodowe nie zostało przekroczone, organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 76 § 1 Kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Tymczasem przedstawiony przez odwołującą dowód nie jest dokumentem, a jedynie jego kserokopią, zatem zdaniem organu w świetle powołanego przepisu nie może stanowić dowodu tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Abstrahując od powyższego, organ zwraca uwagę, iż w przedstawionej przez A. K. kopii zaświadczenia wskazano, iż w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. miesięcznie świadczenie wyniosło [...] zł, co daje [...] zł, a więc w istocie analogiczna do tej, która wynika z analizy akt sprawy. Z kserokopii tego zaświadczenia wynika również, iż od kwoty tej odjęto zaliczkę na podatek i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Jakkolwiek z treści kserokopii tego zaświadczenia nie wynika wysokość tych odliczeń, tak z zaświadczenia ZUS z dnia [...] listopada 2017 r., wynika, iż wyniosły one łącznie [...] zł. Zatem dochód netto odwołującej się wyniósł [...] zł, co daje miesięczną kwotę [...] zł, a więc analogiczną do tej, którą ustalono wyżej. Odnosząc się natomiast do wskazanego w przedstawionej przez odwołującą się kserokopii zaświadczenia miesięcznej kwoty do wypłaty, tj. [...] zł, organ stwierdził, iż nie pokrywa się ona z kwotą wypłaconych świadczeń (tj. [...] zł X 12 miesięcy) pomniejszonych o kwotę odliczeń, o których mowa w zaświadczeniu ZUS z dnia [....] listopada 2017 r., ([...] zł). Zatem organ uznał, iż przedstawiona przez odwołującą się kserokopia dokumentu nie może stanowić wiarygodnej podstawy do zakwestionowania prawidłowości obliczenia wysokości dochodu osiągniętego przez A. K. w roku 2016. Natomiast analiza akt sprawy dowodzi, iż dochód osiągnęła także córka odwołującej się. Pochodził on z alimentów świadczonych na jej rzecz. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności treści oświadczenia A. K. z dnia [...] sierpnia 2017 r., w roku 2016 kwota zasądzonych na jej rzecz alimentów wyniosła [...] zł, czego odwołująca się nie kwestionuje. Zatem miesięczny dochód tego członka rodziny wyniósł [...] zł. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ilekroć w ustawie tej mowa jest o "dochodzie rodziny" - oznacza to sumę dochodów członków rodziny. Zatem, mając na względzie powyższe ustalenia stwierdzić należy, iż dochód rodziny, rozumiany jako suma członków rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) wyniósł [...] zł. W przeliczeniu na [...] rodzinę odwołującej się wyniósł zaś [...] zł i niewątpliwie przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa jest w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, tj. 800,00 zł. Organ wyjaśnił, iż decyzja ustalająca prawo do świadczenia wychowawczego ma charakter związany, co oznacza, iż przyznanie stronie tego uprawnienia będzie możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione zostaną wszystkie ku temu przesłanki, określone w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jedną z nich jest spełnienie kryterium dochodowego rodziny. W przypadku niespełnienia choćby jednej z nich, prawo do świadczenia wychowawczego nie może być ustalone. Dlatego też zdaniem organu w realiach niniejszej sprawy prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz L. K. nie może zostać odwołującej się przyznane. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, zupełny i pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy spełnione zostały wszelkie przesłanki, od istnienia których zależy możliwość przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, zatem brak jest podstaw do uznania, aby organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie naruszył przepisy art. 7 czy też 77 § 1 Kpa. Materiał dowodowy w rozpoznawanej sprawie jest przy tym oparty o wiarygodne i wyczerpujące informacje, pochodzące w dużej mierze z systemu teleinformatycznego zarówno Ministra Finansów, jak i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a więc podmiotów, które nie mają żadnego interesu w konkretnym rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. W tym stanie sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż stanowisko Prezydenta [...], wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. jest prawidłowe. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K. zarzucając jej naruszenie: - art. 7 Kpa oraz art. 7b Kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia sprzeczności informacji znajdujących się w aktach sprawy w zakresie faktycznie osiąganego dochodu przez nią w roku 2016 oraz pominięcia zwrócenia się do ZUS w celu zweryfikowania przekazanych przez ZUS sprzecznych ze sobą informacji, - art. 8 Kpa poprzez pozostawienie bez wyjaśnienia dwóch sprzecznych ze sobą dokumentów wystawionych przez podmiot publiczny jakim jest ZUS. Wobec wskazanych powyżej zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz organu pierwszej instancji czyli decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że jedynym powodem, na podstawie którego odmówiono jej przyznania wnioskowanego świadczenia jest sposób obliczenia dochodu na podstawie dokumentów wystawionych przez ZUS. Przy czym organ drugiej instancji wskazał, że odwołująca się przedstawiła ksero dokumentu z ZUS. Niemniej oparto się na jego treści, ale nie wyjaśniono rozbieżności jaka wynika z ksera dokumentu, a posiadanej przez organ administracji dokumentacji z ZUS. Mając na uwadze, że ksero dokumentu jest wystarczającą informacją, aby upewnić się co do faktycznie osiąganego dochodu, organ administracji miał zdaniem skarżącej obowiązek zwrócić się z urzędu do ZUS w celu wyjaśnienia rozbieżności i sprzecznych ze sobą informacji pochodzących od tego organu państwowego. Nie dość, że tego nie zrobiono, to jeszcze bez żadnej konkretnej przyczyny uznano za prawdziwe dane korzystniejsze dla organu administracji, a tym samym niekorzystne dla skarżącej. Skarżąca nie zgadza się z takim postępowaniem organu, gdyż z dokumentu jaki otrzymała od ZUS wynikają inne liczby, niż z dokumentu znajdującego się w posiadaniu organu administracji. Jednocześnie należy mieć również na względzie, że ZUS jest instytucją publiczną i podobnie jak inne organy administracji publicznej winien jest dbać o transparentność oraz postępować w sposób budzący zaufanie. W tym kontekście, w interesie nie tylko organu administracji, ale szeroko rozumianego aparatu państwowego leżało wyjaśnienie powstałej sprzeczności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1851. dalej jako p.p.w.d.). Warunkiem przyznania świadczenia na pierwsze dziecko jest osiąganie przez rodzinę dochodu w przeliczeniu na osobę nieprzekraczającego kwoty 800 zł (art. 5 ust. 3 ustawy). Należy pamiętać, że ustawodawca wprowadził w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci definicję legalną (to jest na potrzeby tej ustawy) rodziny. W jej skład zaliczył małżonków i pozostające na ich utrzymaniu małoletnie dzieci. Przy czym co do zasady ustawodawca uwzględnił status prawny rodziny a nie faktyczny. Przy czym podkreślić należy, że pierwszy okres na który jest przyznawane prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 kwietnia 2016 r. i kończy się dnia 30 września 2017 r. (art. 48 ust. 1 w zw. z art. 58 p.p.w.d.). W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na powyższy okres rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014 (art. 48 ust. 2 p.p.w.d.). Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią pozostaje prawidłowość wyliczenia przez organy wysokości miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącej. Jest to niezbędne dla ustalenia, czy przekroczyła ona kryterium dochodowe warunkujące przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ uznał, że miesięczny dochód skarżącej stanowi renta skarżącej stanowiąca roczny dochód netto [...] zł (miesięcznie [...] zł). Wysokość dochodu skarżącej organ ustalił na podstawie zaświadczenia ZUS z dnia [...] listopada 2017 r. oraz elektronicznej informacji pochodzącej z Ministerstwa Finansów. Uwzględniając powyższe, organ wyliczył, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wynoszące 800 zł i uznał, że żądane świadczenie jej nie przysługuje. Jednak rozpatrując przedmiotową sprawę organ dysponował także przedłożoną przez skarżącą kserokopią zaświadczenia z ZUS z dnia [...] października 2017 r., z którego wynikała inna niż przyjął organ wysokość dochodu skarżącej tj. [...] zł (miesięcznie [...] zł). Organ nie zobowiązał skarżącej do dostarczenia oryginału powyższego zaświadczenia, ani też sam nie zwrócił się z urzędu do ZUS aby wyjaśnić tę kwestię, która ma istotny wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Skarżąca składając skargę do Sądu dołączyła oryginał zaświadczenia ZUS z [...] października 2017 r. Dlatego też Sąd podzielił w pełni zarzuty skargi dotyczące zaniechania wyjaśnienia przez organ sprzeczności dotyczących dochodu skarżącej wynikających z dwóch różnych zaświadczeń wydanych przez ten sam podmiot (ZUS). Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ wyjaśni w sposób niebudzący wątpliwości przedstawione wyżej rozbieżności. Wyjaśnienie tej kwestii pozwoli organowi na prawidłowe obliczenie dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej w 2017 r., a tym samym na niebudzącą wątpliwości ocenę, czy dochód ten przekracza, czy też nie przekracza kwoty 800 zł. Wyjaśnienie powyższej kwestii przesądzi czy świadczenie wychowawcze może (lub nie może) być skarżącej przyznane. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.