II SA/Bd 1440/17

Dnia 26 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. nad N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] lipca 2017r., mocą której umorzono postępowanie w całości w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2013 r. wydanej w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach. J. S. (poprzednio D.) [...] stycznia 2013 wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dwojgiem dzieci (bliźniętami) E. S. i O. S. w okresie przebywania na urlopie wychowawczym. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej przyznał na E. S. i O. S. dodatek do zasiłku rodzinnego określony w art. 8 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w kwocie 400 zł miesięcznie w okresie od [...] stycznia 2013r. do [...] października 2013r. Powołując się na uchwałę NSA z 26 czerwca 2014 r. I OPS 15/13, J. S. podjęła działania celem uzyskania zmiany powyższej decyzji poprzez uzyskanie prawa do dodatku na każde z bliźniąt. W pierwszej kolejności [...] grudnia 2014 r. wystąpiła z wnioskiem o "wznowienie postępowania". SKO wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2013 r., a następnie decyzją z [...] stycznia 2015 r. odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. (decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa ). Następnie Prokurator Rejonowy zgłosił sprzeciw – wnosząc o zmianę decyzji z [...] stycznia 2013 r. w oparciu o art. 155 k.p.a. Jednocześnie J. S. złożyła [...] czerwca 2015 r. oświadczenie - wyrażając zgodę na zmianę tej decyzji. Burmistrz wszczął postępowanie z urzędu i [...] lipca 2015 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji wydanej w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego – wskazując na wygaśnięcie decyzji wraz z upływem okresu zasiłkowego. [...] października 2015 r. J. S. wniosła ponownie o uwzględnienie uchwały podjętej przez NSA 26 czerwca 2014 r. w sprawie I OPS 15/13 – tym razem wskazując na art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych i domagając się sprostowania błędu w decyzji z [...] stycznia 2013 r. Udział w postępowaniu wszczętym na powyższy wniosek udział zgłosił Prokurator Rejonowy. Decyzją z [...] listopada 2015 r. Burmistrz orzekł o odmowie sprostowania błędu w decyzji z [...] stycznia 2013 r. – wskazując na możliwość wyeliminowania tej decyzji wyłącznie w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach k.p.a. SKO [...] stycznia 2016 r. utrzymało w mocy tę decyzję. Rozpoznając skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy 27 kwietnia 2016 r. w sprawie II SA/Bd 244/16 uchylił decyzję SKO oraz poprzedzająca ją decyzję z [...] listopada 2015 r. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano na możliwość zmiany (uchylenie) decyzji wydanej w przedmiocie świadczeń rodzinnych na podstawie art. 145, art. 145a, art. 145b, art. 154, art. 155 i art. 156 k.p.a. (art. 32 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych). Zalecono również pouczenie wnioskodawczyni o przysługujących jej prawach oraz wezwanie jej do sprecyzowania wniosku z [...] października 2015 r. J. S. [...] września 2016 r. wniosła o wznowienie postępowania i wypłatę świadczeń w wyższej kwocie za okres od [...] do [...] sierpnia 2013 r. Postanowieniem z [...] października 2016 r. Burmistrz odmówił wznowienia postępowania powołując się na art. 148 k.p.a. i przekroczenie terminu do zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. SKO uchyliło powyższe orzeczenie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO uznało bowiem, że wnioskodawczyni nie wyjaśniono wszystkich wątpliwości prawnych i w sposób nienależyty wypełniono zalecenia sformułowane przez WSA w Bydgoszczy. Ponownie rozpoznając wniosek J. S. z [...] października 2015 r. Burmistrz decyzją z [...] lipca 2017 r. umorzył postępowanie w całości w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2013 r. w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. – jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wdrożenie trybu nadzwyczajnego w oparciu o art. 155 k.p.a, a także w oparciu o inne przepisy k.p.a. jest bezprzedmiotowe albowiem nie jest możliwe uchylenie decyzji ostatecznej, czy też niemożliwa jest jej zmiana, w sytuacji gdy decyzja utraciła moc obowiązującą z racji zrealizowania zawartego w jej treści uprawnienia. Odwołanie od powyżej decyzji wniósł Prokurator Rejonowy zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Odwołujący zakwestionował stanowisko organu I instancji wskazując na błąd polegający na utożsamianiu wygaśnięcia decyzji z upływem okresu zasiłkowego. Prokurator podkreślił, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości wygaśnięcia decyzji przyznającej prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W rozpoznaniu odwołania wydana została zaskarżona decyzja. SKO. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z [...] października 2017 r. Kolegium wyraziło pogląd, że decyzja z [...] stycznia 2013 r. wygasła wraz z upływem okresu zasiłkowego (z dniem 31 października 2013 r.) i w tej sytuacji nie istniał przedmiot postępowania w chwili orzekania przez organ I instancji. Kolegium, powołując się również na wyrok NSA z 27 września 2012 r. sygn. akt I GKS 1429/11, stwierdziło, że przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze zrealizowany. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z [...] lipca 2017 r. Prokurator zarzucił decyzji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., art. 155 k.p.a. i art. 162 k.p.a. – a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości i brak jest możliwości zmiany decyzji z [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości wydania decyzji orzekającej o wygaśnięciu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, a nadto brak jest takich możliwości w świetle przepisów k.p.a. Prokurator, powołując się na stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z 12 kwietnia 2017 r. w sprawie I OSK 1987/15, stwierdził, że wypłacenie świadczenia za cały okres zasiłkowy nie oznacza wygaśnięcia decyzji, na podstawie której świadczenie takie wypłacono – a tym samym okoliczność wypłacenia świadczenia nie czyni postępowania w przedmiocie zmiany takiej decyzji bezprzedmiotowym. Ponadto Prokurator wskazał na istnienie w sprawie przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. Uznał bowiem, że za zmianą decyzji z [...] stycznia 2013 r. przemawia zarówno interes strony, jak i interes społeczny, a pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym przeczy wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasadzie praworządności – skoro inne osoby, pozostające w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej będą korzystały z "podwójnego" dodatku tylko dlatego, że ich dzieci urodziły się po podjęciu uchwały przez NSA dokonując wykładni przepisu art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo jednak Kolegium wskazało, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, w których organ może uwzględnić interes społeczny i słuszny interes strony; nie może mieć jednak zastosowania w sytuacji decyzji związanych, gdy przepis prawa materialnego nakazuje wydanie decyzji w przypadku spełnienia określonych w przepisie przesłanek. Kolegium wyraziło również pogląd, że stosując art. 155 k.p.a. nie można doprowadzić do zawarcia w decyzji nowych elementów i skoro wniosek skarżącej obejmował żądanie dodatków tylko na jedno dziecko to nie jest dopuszczalne przyznanie decyzją wydana w oparciu o art. 155 k.p.a. dodatku do zasiłku rodzinnego także na drugie dziecko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednocześnie po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana zgodnie ze wskazanymi regulacjami pozwoliła uznać skargę jako zasadną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza o umorzeniu postępowania w całości w przedmiocie zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji z [...] stycznia 2013 r. przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od [...] styczna 2013 r. do [...] października 2013 r. w wysokości 400,00 zł miesięcznie Z uwagi na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji przedmiotem rozważań Sądu stała się kwestia dotycząca umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Kolegium uznało, że art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji, która utraciła moc obowiązującą, decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu, do którego decyzja ta miała obowiązywać. W tej okoliczności Kolegium (jak i organ I instancji) dopatrywało się braku przedmiotu do prowadzenia dalszego postępowania. Podkreślenia wymaga, że rozwiązanie procesowe polegające na umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ma charakter formalny. Bezprzedmiotowość, o której mowa w/w przepisie oznacza brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie obowiązujących przepisów prawa o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio). Postępowanie, o którym mowa w art. 155 k.p.a. jest jednym z kilku trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, które są względem siebie niekonkurencyjne, co oznacza, że nie mogą one być stosowane zamiennie. W przypadku wad kwalifikowanych decyzji zastosowanie znajduje postępowanie nieważnościowe (art. 156 § 1 k.p.a.) bądź postępowanie wznowieniowe (art. 145 § 1 i następne k.p.a.). Stosowanie trybów nadzwyczajnych może mieć również zastosowanie do weryfikacji decyzji prawidłowych, jak również w odniesieniu do takich wadliwości decyzji ostatecznych, które są dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. W tym wypadku ustawodawca przewidział dwa tryby weryfikacji decyzji z art. 154 k.p.a. bądź z art. 155 k.p.a., w zależności od tego, czy chodzi tu o decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.), czy też o decyzję, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.). Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Istota tego postępowania sprowadza się natomiast do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie tzn., czy na mocy decyzji ostatecznej strona nabyła prawo, czy wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Wobec powyższego przesłankami, które muszą zostać łącznie spełnione, ażeby organ mógł uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, mocą której strona nabyła prawo są: po pierwsze, strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, po drugie, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i po trzecie, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uchyliły się od zbadania i rzetelnej oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy zachodzą wszystkie przedstawione wyżej przesłanki, warunkujące uchylenie lub zmianę decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2013 r. w trybie art. 155 k.p.a. Kolegium orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. skoncentrowało się na zagadnieniu dopuszczalności zastosowania wskazanego trybu. Sąd nie podziela zapatrywania Kolegium, że stosowanie trybu z art. 155 k.p.a. względem decyzji o zasiłkach rodzinnych i dodatkach do tych zasiłków jest wykluczone po upływie okresu zasiłkowego, na jaki świadczenia te zostały przyznane i wypłacone. Rację ma skarżący, że organy mylnie utożsamiają wygaśnięcie decyzji z upływem okresu zasiłkowego, na który decyzja przyznawała świadczenia rodzinne. Decyzja przyznająca świadczenia rodzinne wraz z dodatkami nie mogła wygasnąć, gdyż żaden z przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952), nie przewiduje takiej możliwości. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 10 definiuje pojęcie "okresu zasiłkowego" jako okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Oznacza to, że z upływem okresu, na który decyzja przyznawała prawo do świadczeń rodzinnych "wygasa" tylko uprawnienie do ich otrzymywania, nie zaś decyzja, która – gdy zajdzie taka potrzeba, powinna zostać odrębnie uchylona lub zmieniona (w tym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 2 marca 2009 r., w sprawie II SA/Op 288/08 oraz WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 24 września 2013 r., w sprawie II SA/Bk 491/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzję taką uważa się za wykonaną. Fakt, że decyzja nie wygasła, a jedynie została zrealizowana nie skutkuje jej automatycznym usunięciem z obrotu prawnego, bowiem decyzja ostateczna, a taką niewątpliwie pozostaje decyzja Burmistrza z [...] stycznia 2013 r., mogłaby zostać usunięta z obrotu prawnego wyłącznie w jednym z przewidzianych przepisami prawa trybów nadzwyczajnych, o czym stanowi expressis verbis art. 16 § 1 k.p.a. i na co zwrócił już uwagę tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie II SA/Bd 244/16. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle podobnego stanu faktycznego i prawnego, że wypłacenie świadczenia za cały okres zasiłkowy nie oznacza wygaśnięcia decyzji na podstawie której świadczenie to wypłacono, a tym samym nie czyni postępowania w przedmiocie zmiany takiej decyzji bezprzedmiotowym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1987/15 i sygn. akt I OSK 1988/15, wyrok WSA w Poznaniu z 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 376/17, wyrok WSA w Krakowie z 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1613/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 16 marca 2017 r. II SA/Rz 1157/16). Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z powołanym powyżej wyrokiem zapadłym w toku przedmiotowego postępowania tut. Sąd wyraził już ocenę prawną, że art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych (powołany przez J. S. jako jedna z podstaw domagania się podwyższenia dodatku do zasiłku rodzinnego) nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji zmieniającej (prostującej błąd) natomiast wprowadza jedynie normę określającą termin wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w znanym prawu materialnemu albo procedurze administracyjnej trybie. Istota więc tego przepisu polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy dotychczasowa decyzja zostanie zmieniona na korzyść beneficjenta. Powyższe rozumienie art. 31 k.p.a. jako czasowego limitu, w ramach którego mogą być wypłacone świadczenia, których odmówiono, albo które przyznano w nieprawidłowej wysokości wskazuje, że ustawodawca zakładał możliwość późniejszej weryfikacji decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych na korzyść uposażonego, i to nawet przez okres 3 lat od ich wydania. To z kolei potwierdza trafność stanowiska skarżącego, że decyzje o świadczeniach rodzinnych mogą być weryfikowane w trybach nadzwyczajnych po upływie okresu zasiłkowego, w tym między innymi w trybie art. 155 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do podjęcia przez organ I instancji rozstrzygnięcia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., a w szczególności twierdzenia i to przez organy obu instancji, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Obowiązkiem organów było ponowne (po uchyleniu poprzednich decyzji przez tut. Sąd wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r.) rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. - od czego organy obu instancji bez wątpienia się uchyliły. Stwierdzone naruszenie art. 105 k.p.a. oraz art. 162 § 1 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i musiało skutkować usunięciem zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku. Przede wszystkim zaś rozpoznając wniosek J. S. wypowie się jednoznacznie, czy w realiach tej sprawy spełnione zostały przesłanki do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a., a następnie wyda w tym zakresie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.