II SA/Rz 1157/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. II SA/Rz 1157/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi AB jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: "SKO w [.] " lub "Kolegium") z dnia [.] czerwca 2016 r. nr [.] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 18 lutego 2016 r. AB zwróciła się do SKO w [.] z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz, U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a., decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego z dnia [.] lutego 2013 r., z dnia [.] listopada 2013 r., z dnia [.] listopada 2014 r., z dnia [.] lutego 2015 r. oraz z dnia [.] grudnia 2015 r. na dzieci AP i AP w okresie korzystania z urlopu wychowawczego poprzez przyznanie dodatku w kwocie 400 zł na każde z dzieci w okresie pobierania zasiłku rodzinnego. Podanie to, za pismem z dnia 3 marca 2016 r., przekazane zostało przez Kolegium Burmistrzowi Miasta i Gminy [.], jak organowi właściwemu w sprawie zmiany wydanych przez siebie decyzji. Decyzją z dnia [.] kwietnia 2016 r. nr [.], Burmistrz odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.] dotyczącej okresu od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. zgodnie z żądaniem zawartym w podaniu z dnia 18 lutego 2016 r. W ocenie Burmistrza brak było podstaw do zmiany decyzji i przyznania żądanego dodatku na każde z dzieci, ponieważ z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.ś.r. wynika, że przysługuje tylko jeden taki dodatek, niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, nad którymi w czasie urlopu wychowawczego sprawowana jest opieka. Liczba dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie tylko dla okresu, na jaki świadczenie jest przyznawane, a nie na jego wysokość. Po rozpatrzeniu odwołania AB opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występował spór co do tego, czy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługiwał jeden, niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, czy też na każde takie dziecko. Zostały one rozstrzygnięte dopiero w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 15/13, w której wskazano, że dodatek przysługuje na każde z takich dzieci. Następie Kolegium odniosło się do treści art. 155 k.p.a., stanowiącego podstawę żądania wnioskodawczyni. Wskazało, że zmiana decyzji w tym trybie powinna mieć skutek na przyszłość, a nie wstecz. Nie można zaś zmienić decyzji, jeżeli na skutek upływu czasu decyzja objęta wnioskiem o zmianę wygasła albo jej cel został osiągnięty. Decyzja zmieniana musi obowiązywać w dacie jej modyfikacji, skoro celem zmiany ma być - jak w niniejszej sprawie, rozszerzenie uprawnień (świadczenia). W okolicznościach sprawy nie było zatem możliwe przyznanie świadczenia z datą wsteczną. W skardze AB zarzuciła organom niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela, czym naruszono art. 6, 7, 75, 77 k.p.a.. W ocenie skarżącej zaistniały w jej przypadku podstawy do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych został błędnie zinterpretowany, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nie zgadza się ze stanowiskiem, jakoby nie było możliwe dokonanie zmiany decyzji, która wygasła. Takie stanowisko stawia ją w gorszej sytuacji aniżeli osoby, które wystąpiły ze stosownymi wnioskami w czasie pobierania świadczenia. Skarżąca oczekuje uchylenia decyzji i orzeczenia o meritum sprawy poprzez zmianę decyzji i przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W rozpoznawanej sprawie problem sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy w przypadku urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka, to w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tego tytułu przysługuje na każde z tych dzieci. Ta zasadnicza w rozpoznawanej sprawie kwestia została rozstrzygnięta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, w której NSA przesądził, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. NSA uznał, że konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego wyraźnie wskazuje, że przesłanką jego przyznania jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r., ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 u.ś.r. Z przepisu tego nie można zatem wyprowadzać wniosku, że ogranicza on prawo do tylko jednego dodatku, co wiązać by się musiało z wyborem dziecka, na które przysługiwać będzie dodatek do zasiłku rodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "chociaż bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu uprawnionemu pracownikowi przysługuje na podstawie art. 186 § 1 Kodeksu pracy prawo do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to okoliczność ta nie może przesądzać interpretacji omawianych przepisów poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługiwać jej będzie tylko jeden dodatek do jednego z zasiłków rodzinnych w wysokości określonej w art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy zwrócić uwagę, że jakkolwiek pracownik korzysta z prawa do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to jednak w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, ma prawo do tego urlopu i korzysta z niego w celu sprawowania opieki nad każdym z tych dzieci". Przytoczona uchwała NSA ma istotne znaczenie z uwagi na przepis art. 269 § 1 p.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07, LEX nr 453451, to i pozostałe orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego we wskazanej uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., I OSK 1817/10, LEX nr 1131489). Dodatkowo należy nadmienić, że po podjęciu przedmiotowej uchwały wojewódzkie sądy administracyjne konsekwentnie przyjmują stanowisko w niej zawarte w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2014 r., I SA/Łd 119/14, LEX nr 1499159, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., III SA/Kr 1321/14, LEX nr 1625626; wyrok WSA w Rzeszowie z 30.01.2013 r. sygn.. akt II SA/Rz 917/12; wyrok WSA w Rzeszowie z 21.02.2017 r. sygn.. akt II SA/Rz 1144/2016; wyrok WSA w Rzeszowie z 31.01.2017 r. sygn. akt II SA/Rz 957/16 ). Kierując się zatem treścią przedmiotowej uchwały NSA, a jednocześnie podzielając jej argumentację, stwierdzić należy, że organ administracji orzekający w niniejszej sprawie, przyznając dodatek do zasiłku rodzinnego wyłącznie na jedno z dwojga dzieci urodzonych podczas jednego porodu, naruszył przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Odnosząc sie natomiast do treści art. 155 k.p.a. Sąd wskazuje na trafny pogląd wyrażony w wyroku SN z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNAP 1999, nr 20, poz. 637, uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1). Zob. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 116, w którym stwierdzono, że w trybie art. 155 nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Decyzja wydana na podstawie art. 155 może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. Zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 listopada 1994 r., III SA 739/94, Fiskus 1995, nr 9, s. 15, w którym stwierdzono, że wzruszanie decyzji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony. Wzruszenie decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i niewadliwych. Także w wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., I OSK 339/10, LEX nr 745219, przyjęto, że art. 155 może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych. Por. również wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 164/10, LEX nr 745112, zgodnie z którym tryb zmiany decyzji administracyjnej zawarty w art. 155 służy - co do zasady - zmianie decyzji niewadliwych. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el, 2016). Mając na względzie przedstawione argumenty doktryny, a w szczególności przesłanki zawarte w art. 155 k.p.a. dla jego zastosowania ze szczególnym uwzględnieniem słusznego interesu strony w stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do zastosowania art. 155 k.p.a. Sąd nie podziela poglądu Kolegium, że decyzja po upływie okresu zasiłkowego wygasa. Taki skutek nie wynika z obowiązującego w tym zakresie prawa materialnego. Instytucję wygaśnięcia decyzji reguluje art. 162 k.p.a. Przesłanek wygaśnięcia decyzji nie spełnia decyzja o przyznaniu świadczenia rodzinnego na okres zasiłkowy. Wskazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. obliguje Sąd do uchylenia decyzji obydwu instancji. Ten szczególny interes strony w powiązaniu z zasadą udzielania stronie informacji (art. 9 k.p.a.) i zasadą pogłębiania zaufania do działania organów administracji publicznej winien skłonić organy, zwłaszcza, że strona działała bez profesjonalnego pełnomocnika do wyjaśnienia przesłanek złożonego wniosku i określenia ewentualnego kierunku dalszego postępowania. Nie zmienia to okoliczności, że ostateczna treści wniosku należy zawsze do strony postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., organ zastosuje wykładnię tego przepisu dokonaną przez NSA w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 15/13 oraz uwagi dotyczące dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.