III SA/Kr 1321/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania błędu w decyzjach uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2013, poz. 1456, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2014 r. nr [...], orzekającą o odmowie sprostowania błędu w decyzjach: z dnia [...] 2011 r. nr [...], z dnia [...] 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] 2012 r. nr [...], orzekających o ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: E. T., A. T., T. T. i R. T. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzjami wydanymi z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy: z dnia [...] 2011 r., nr [...], z dnia [...] 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] 2012 r., nr [...], przyznano M. T. zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci: E. T., A. T., T. T. i R. T., przy czym dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznano w wysokości 400,00 zł miesięcznie. Pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. M. T., wskazując jako podstawę art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poinformowała, że powyższe decyzje zostały wydane w sposób błędny, gdyż kwota dodatku została podana jedynie w odniesieniu do R. T. i wypłacany był jedynie jeden dodatek. Jednocześnie skarżąca wniosła o bezzwłoczną wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na drugiego syna oraz o sprostowanie wydanych decyzji administracyjnych. Organ I instancji - Burmistrz Miasta i Gminy - w dniu [...] 2014 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówił zmiany decyzji z dnia [...] 2011 r., nr [...] z dnia [...] 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] 2012 r., nr [...], orzekających o ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: E. T., A. T., T. T. i R. T. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z całokształtu treści podania wynika, że M. T. wniosła o zmianę wydanych decyzji, nie zaś o ich sprostowanie. Od ww. decyzji M. T. złożyła odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...]. Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto wskazano, że postępowanie w trybie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ kończy, wydając decyzję prostującą błąd przez ustalenie prawa do świadczenia lub ustalenie wysokości tego świadczenia (względnie innego składnika prawa do świadczenia, np. okresu jego pobierania), albo decyzję odmawiającą sprostowania błędu, w części lub w całości. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję z dnia [...] 2014 r. nr [...], orzekającą o odmowie sprostowania w całości błędu w decyzjach: z dnia [...] 2011 r. Nr [...], z dnia [...] 2011 r. Nr [...] oraz z dnia [...] 2012 r. Nr [...]. W jej uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w ww. decyzjach nie występuje żaden błąd, bowiem prawidłowo – zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – przyznano wnioskodawczyni dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie na dwoje dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła M. T. Odwołująca podniosła, że dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego powinny być wypłacone w wysokości 400,00 zł na każde dziecko, tj. R. T. oraz T. T. Odwołująca się wskazała także, że od dnia złożenia pierwszego wniosku, tj. z dnia 4 grudnia 2013 r. w żadnej decyzji nie odniesiono się do wniosku o "bezzwłoczną wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tyt. opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługującego na 2-gie dziecko w okresie styczeń 2011 - grudzień 2013", jak również nie dokonano wypłaty wnioskowanego dodatku. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą, decyzją z dnia 3 czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy wskazało, że z interpretacji art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wynika, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka została ukształtowana na jednolitym poziomie wynoszącym 400 zł. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej sztywnej kwocie 400 zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy kalendarzowych. Oznacza to, że ustawodawca uznał, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władzy publicznej nad taką rodziną przybiera postać istotnego wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1495/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 827/12). Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, iż M. T. wnioskowała o przyznanie ww. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z opieką nad synami R. T. i T. T. urodzonymi w dniu [...] 2009 r. Mając powyższe na względzie Kolegium przychyliło się do ustaleń organu I instancji, że w decyzjach: z dnia [...] 2011 r. nr [...], z dnia [...] 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] 2012 r. nr [...], prawidłowo przyznano dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium, przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje organowi pomocy społecznej żadnych uprawnień do określania jej w innej wysokości i nie uzależnia w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Wyłącznym zaś elementem faworyzującym osoby opiekujące się większą liczbą dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest wydłużony okres przysługiwania comiesięcznej kwoty tego dodatku (36 miesięcy kalendarzowych). W skardze na powyższą decyzję do WSA w Krakowie M. T. podniosła, że z uchwały NSA, sygn. akt I OPS 15/13, jednoznacznie wynika, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Wobec uzasadnionych podstaw skargi, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca domagała się od organów przyznania – w drodze sprostowania odpowiednich decyzji organu I instancji – dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka także na drugie dziecko, urodzone podczas tego samego porodu. Orzekające organy wywiodły jednakże, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2013, poz. 1456 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), nie przewidują możliwości przyznania tego dodatku na więcej niż jedno dziecko. Zgodnie z art. 8 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 ww. ustawy, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie (art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Ponadto, organy orzekały w sprawie na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że wniosek skarżącej M. T. z dnia 4 grudnia 2013 r. dotyczy wszczęcia specyficznego rodzaju postępowania - w sprawie sprostowania decyzji przyznających jej świadczenia rodzinne. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma na celu sprostowania błędu pisarskiego czy rachunkowego albo innej oczywistej omyłki. W przeciwieństwie do postanowienia prostującego błąd pisarski, rachunkowy lub oczywistą omyłkę, które znajduje podstawę prawną w art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w sprawie sprostowania decyzji organ na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozstrzyga merytorycznie o istocie sprawy w przedmiocie świadczenia rodzinnego. Ze względu na treść wniosku skarżącej, domagającej się przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde z dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu, uznać należało, że strona wnioskuje zatem o zmianę merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych. Jak zauważa się w doktrynie, "błąd w decyzji (...) powinien być błędem popełnionym przez organ podczas oceny faktów na etapie postępowania zakończonego dotychczasową decyzją odmowną; może polegać na nieustaleniu istotnego faktu lub na jego błędnej interpretacji; może polegać na niewłaściwej ocenie dowodu; może powodować istotne lub nieistotne naruszenie prawa; (...) może być wynikiem oceny dokonywanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu" (tak W. Maciejko, Sł.Pracow.2006.12.27). Zdaniem Sądu, w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z tą ostatnią z wymienionych sytuacji. Zagadnienie tożsame z kwestią sporną w tej sprawie – wobec rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – znalazło rozstrzygnięcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13. Zgodnie z pierwszym, dominującym w orzecznictwie poglądem, z treści art. 8 pkt 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujących kwestię przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wynika, że wspomniany dodatek przysługuje rodzicowi lub opiekunowi korzystającemu z urlopu wychowawczego i wysokość dodatku nie jest uzależniona od liczby dzieci wychowywanych przez taką osobę. Liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu determinuje jedynie czas, na jaki dodatek ten jest przyznawany. Takie stanowisko wyrażono m.in. w wyrokach WSA w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 38/13; WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 378/12; WSA w Krakowie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1495/11; WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 149/12; WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 152/12. W myśl drugiego stanowiska, związanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych – przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej – dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku. Powołaną uchwałą z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, podjętą w składzie siedmiu sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "chociaż bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu uprawnionemu pracownikowi przysługuje na podstawie art. 186 § 1 Kodeksu pracy prawo do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to okoliczność ta nie może przesądzać interpretacji omawianych przepisów poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługiwać jej będzie tylko jeden dodatek do jednego z zasiłków rodzinnych w wysokości określonej w art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że jakkolwiek pracownik korzysta z prawa do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to jednak w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, ma prawo do tego urlopu i korzysta z niego w celu sprawowania opieki nad każdym z tych dzieci". Jak zauważył NSA, konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że przesłanką przyznania tego dodatku jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy, ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy (por. uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13). Ze względu na treść art. 269 § 1 P.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należało, że organy administracji w niniejszej sprawie postąpiły nieprawidłowo, odmawiając skarżącej sprostowania błędu w decyzjach o przyznaniu świadczeń rodzinnych, polegającego na nieprzyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka na drugie z dzieci, urodzone podczas tego samego porodu. W konsekwencji organy dopuściły się naruszenia przepisu art. 31 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, zaś takie naruszenie przepisów prawa skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 4 grudnia 2013 r. organy administracji wezmą pod uwagę okoliczność dokonania przez NSA wykładni przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniając zawarte w przywołanej uchwale stanowisko. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.