III SA/Kr 373/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Ł. P. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 13, art. 18, art. 27 ust. 3, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z art. 104 K.p.a. odmówił przyznania L. M. świadczenia wychowawczego wnioskowanego na rzecz K. B. i S. B. Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia, bowiem powierzenie bieżącej pieczy nad małoletnimi nie jest tożsame z powierzeniem funkcji opiekuna prawnego. L. M. wniosła odwołanie od tej decyzji wskazując, iż dzieci są od dnia postanowienia Sądu Rejonowego pod jej opieką i poniosła, że ponosi wszystkie koszty utrzymania dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lutego 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że L. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w dniu 19 grudnia 2017 r. Swoje uprawnienie do świadczenia wychowawczego oparła na orzeczeniu Sądu Rejonowego Wydział III Rodziny i Nieletnich z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt [...], którym powierzono jej i A. M. - na czas trwania postępowania w zakresie władzy rodzicielskiej I. B. - bieżącą pieczę nad małoletnimi: K. B. i S. B. Kolegium wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego zostały uregulowane w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 4 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2). Przez rodzinę należy rozumieć małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci. W związku z faktem iż w słowniku definicji ustawowej nie znajduje się wyjaśnienie pojęcia opiekuna prawnego należy odwołać się do wykładni systemowej przepisu polegającej na tym ze pojęcie nie zdefiniowane w ustawie macierzystej znajdują definicje i wyjaśnienie w ustawach pokrewnych w systemie prawa polskiego. W tym zakresie odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zgodnie z art. 98. § 1 k.r.o., rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Natomiast jeżeli żadne z rodziców nie może reprezentować dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską, reprezentuje je kurator ustanowiony przez sąd opiekuńczy (art. 99 k.r.o.). Opiekę ustanawia sąd opiekuńczy, skoro tylko poweźmie wiadomość, że zachodzi prawny po temu powód. Opiekę sprawuje opiekun. Wspólne sprawowanie opieki nad dzieckiem sąd może powierzyć tylko małżonkom (art. 146 k.r.o.). Opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką; podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego (art.155 § 1 k.r.o.). Powierzenie bieżącej pieczy nad małoletnimi nie jest tożsame z powierzeniem funkcji opiekuna prawnego. Tym samym organ I instancji w sposób uzasadniony okolicznościami sprawy prawidłowo uznał, iż w sprawowaniu "bieżącej pieczy", a więc w określeniu, którego użył sąd rodzinny w postanowieniu z dnia 15 listopada 2017 r., nie można upatrywać formalnego ustanowienia nad małoletnim opieki. Zatem niespełnione zostały przesłanki podmiotowe umożliwiające ubieganie się o świadczenia wychowawcze na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Organ odwoławczy wskazał, że odrębną kwestią jest możliwość ubiegania się o świadczenia związane z wykonywaniem przez L. M. bieżącej pieczy nad dziećmi na gruncie odrębnych ustaw. W doktrynie przyjmuje się, że zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego w niniejszej sprawie, pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą. Także sytuacja faktyczna stanowiąca podstawę wydania wskazanego postanowienia zabezpieczającego, opisana w uzasadnieniu tego postanowienia, może wskazywać na wypełnienie przesłanek określonych w art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o. Rozważenie jednak tych kwestii może odbyć się w odrębnym postępowaniu gdy osoba sprawująca pieczę nad dzieckiem złoży wniosek do organu właściwego (właściwego do przyznania świadczeń na gruncie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) jakim jest Starosta Powiatu wykonujący zadania z powołanej ustawy za pośrednictwem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła L. M. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w związku z art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem powinna mieć prawo skutecznego domagania się od tegoż państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 26 czerwca 2018 r. prokurator Prokuratury Rejonowej poparł skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotną dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ocena, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że osobie sprawującej bieżącą pieczę na dziećmi nie przysługuje świadczenie wychowawcze. Przypomnieć bowiem należy, że skarżącej powierzono na czas trwania postępowania zabezpieczającego bieżącą opiekę nad małoletnimi dziećmi – K. B. i S. B. Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016r. poz.195), zwanej dalej "ustawą". Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Należy zauważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 k.r.o., zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W realiach niniejszej sprawy zasada ta nie ma zastosowania. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt [...] władza rodzicielska ojca nad małoletnimi została ograniczona, natomiast matka dzieci nie żyje. Ponadto cytowanym wyżej postanowieniem Sąd udzielił zabezpieczenia na czas trwania postępowania od dnia osadzenia ojca dzieci I. B. w zakładzie karnym oraz śledczym celem odbywania kary pozbawienia wolności i powierzył bieżącą piecze na małoletnimi K. B. i S. B. – L. M. i A. M. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 833/16 wyraźnie wskazał, że takie postanowienie nie jest podstawą, aby uznawać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145 – 153 k.r.o. W wyroku tym wskazano, że obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka (art. 112¹ § 1 k.r.o.). Regulacja art. 112¹ § 1 k.r.o. nie może więc mieć w tej sprawie zastosowania, tak jak i dalsze przepisy oddziału 2a rozdziału II k.r.o. dotyczące pieczy zastępczej. Jednak Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie pragnie zauważyć, że możliwa jest również odmienna interpretacja stanu faktycznego sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ojciec dzieci ma ograniczoną władzę rodzicielską. Co więcej z samej treści postanowienia Sadu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich wynika, że skarżąca wyraziła zgodę na ustanowienie jej i męża rodziną zastępczą dla małoletnich. Tym samym w ocenie Sądu można uznać, że postanowienie to ustanowiło skarżącą i jej męża rodziną zastępczą. Jeśli tak to w myśl przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego skarżąca jako rodzic zastępczy, czyli opiekun prawny ma prawo ubiegać się o świadczenie wychowawcze. Należy również podkreślić, że wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 833/16 uznające, że przepisy tej ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów opiekuna dziecka, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. Janusz Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991, nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Jak przedstawiono wyżej, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 15 listopada 2017 r., małoletnie dzieci umieszczone zostały pod bieżącą pieczą L. M. i A. M. Powyższe nastąpiło na wniosek ojca dzieci I. B. Sąd Rodzinny w ww. postanowieniu nie określił czasu trwania tej opieki, a jedynie zaznaczył, że trwa ona od dnia osadzenia wnioskodawcy w zakładzie karnym oraz śledczym. Oznacza to, iż w braku innych postanowień Sądu, może ona trwać do uzyskania przez uprawnionych pełnoletności. Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczeń rodzinnych w tym czasie stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnione należy uznać ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, również w sytuacji, gdy władza rodzicielska matki jest ograniczona. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podobnie jak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn.. akt VIII SA/Wa 833/16, uwzględniając skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Podkreślić dodatkowo wypada, że obecny na rozprawie prokurator Prokuratury Rejonowej w całości poparł skargę. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną uznając, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżąca sprawująca pieczę bieżącą nad małoletnimi wnukami jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia wychowawczego. Organy zatem przeprowadzą postępowanie wyjaśniające co do spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych, od których ustawa uzależnia przyznanie tego świadczenia. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.