I OSK 3308/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 81/17 w sprawie ze skargi P.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie złożenia propozycji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 81/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.W. zobowiązał Dyrektora Izy Administracji Skarbowej [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego P.W., w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Do wydania rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej jako "DIAS") nie złożył P.W. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani pełnienia służby. W związku z tym, w dniu 30 maja 2017 r., funkcjonariusz wezwał DIAS do przedstawienia mu propozycji służby, a następnie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwania funkcjonariusza DIAS poinformował, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako "p.w.KAS") nie przewidują trybu odwoławczego od braku przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy bądź zatrudnienia. Dodatkowo poinformował, że z uwagi na nieprzedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby/pracy, jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. W kolejnym piśmie organ poinformował funkcjonariusza, że nie ma obowiązku przedstawiania wszystkim pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. W takich okolicznościach P.W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność DIAS w złożeniu propozycji służby, którą na rozprawie doprecyzował i wskazał, ze skarży bezczynność organu w wydaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uwzględnił wniesioną skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika, iż propozycja zatrudnienia albo pełnienia służby mogła zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Kwestię tę porządkuje użycie w przepisie sformułowania "odpowiednio", który wskazuje kto komu składa propozycję, natomiast nie wskazuje, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Ponadto zwrócił uwagę, że z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS wynika, że ustawodawca dopuścił możliwość nieprzedstawiania w ogóle funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wówczas stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Oznacza to, że ustanie stosunku służbowego funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, następuje w trybie zwolnienia. Stosownie zaś do art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1949 ze zm., dalej jako "ustawa o KAS") zwolnienie ze służby wymaga wydania decyzji administracyjnej. Ponieważ organ dotychczas nie wydał decyzji, Sąd zobowiązał do jej wydania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Brak wydania decyzji jest bowiem wynikiem dokonanej przez organ interpretacji przepisów prawa, które są rozbieżnie odczytywane. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się DIAS, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 2 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.KAS, poprzez przyjęcie, że w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym jest mowa w art. 165 ust. 3 p.w.KAS, propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, DIAS jest zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny ustania stosunku służbowego, a w związku z tym, że niewydanie takiej decyzji należy kwalifikować, jako sprawę sądowoadministracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej, oraz że kognicją sądów administracyjnych w związku z powyższym objęta jest również bezczynność organu w zakresie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, co skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji; 2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 P.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 i ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.KAS, poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji skutkującej zobowiązaniem DIAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego i wyrażającej się w niezasadnym przyjęciu, iż DIAS był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, a nie dopełniając tego obowiązku dopuścił się bezczynności. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS oraz art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że: 1. w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa, na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS zastosowanie znajduje art. 276 ust. 2 ustawy o KAS oraz art. 188 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej; 2. zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 p.w.KAS zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 p.w.KAS, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje, co do zasady, zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację uzasadniającą podniesione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podnieść bowiem należy, że wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania p.w.KAS zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Analiza przepisów art. 165 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy poprzez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia funkcjonariuszom jak i pracownikom zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo mianowicie prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny (zawity) termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r., jak to wynika z art. 170 ust. 1 i 2 p.w.KAS (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2316/18). W świetle powyższego nie można zatem uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ, nie składając takiej propozycji, pozostaje w bezczynności, niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydał decyzji w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Wobec tego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono żadnej propozycji. W tym zakresie nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – ze wskazaniem, jakoby skarga na tego rodzaju "bezczynność" nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.KAS propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wobec tego dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym przedmiocie. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale o sygn. akt I OPS 1/19 jednoznacznie przesądził, że w sytuacji, gdy dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS), które traktuje się jak zwolnienie ze służby, to podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Zatem sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W konsekwencji nietrafnie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji nie tylko naruszenie pozostałych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 183 § 2 pkt 1, art. 2 i art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 i 8 P.p.s.a. oraz przepisów ustrojowych (art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), ale również przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodne jest z poglądem przedstawionym w przywołanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniającej kwestie związane z przepisami przejściowymi dotyczącymi przekształcenia lub wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Nawet zatem w razie wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS zastosowanie znajduje przepis art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a to z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 3 p.w.KAS. Stąd też nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 170 ust. 3 p.w.KAS, skoro analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że reguluje ona także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do dnia 31 maja 2017 r. stosowna propozycja zatrudnienia lub służby. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 170 ust. 1 p.w.KAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest w przewidzianym w przepisie skutkiem prawnym faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w tym ostatnim przepisie, a której to brak doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Z art. 170 ust. 3 p.w.KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest przyjęcie, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji administracyjnej wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu. Decyzja jest zaprzeczeniem arbitralności, wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej zasada zwalniania funkcjonariuszy ze służby nie znajduje wyłączenia. Zawarte w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 p.w.KAS. To, że art. 170 ust. 3 p.w.KAS nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS, nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 p.w.KAS – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie przedstawił błędnej wykładni ani nie zastosował wadliwie art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sposób uprawniony przyjął, że skoro skarżący nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, to organ jest zobligowany do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Z tych powodów Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.