II OSK 37/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 336/18 w sprawie ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 336/18, oddalił skargę E. Ś. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] marca 2018 r. nr [... ] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na opisanej powyżej działce i umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego (bez zmiany funkcji i gabarytów zewnętrznych tego budynku) w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na opisanej powyżej działce - jako niewymagającej ustalenia warunków zabudowy. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: Ppsa) polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej: Kpa) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, bez koniecznych opinii, w szczególności bez zbadania konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, jak również poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy i wyczerpujący; c) art. 10 § 1 Kpa poprzez pominięcie stron, uniemożliwienie zainteresowanym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.: a) art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., 1073 ze zm.; zwanej dalej: upzp); b) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; zwanej dalej: Pb) poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich; c) art. 3 pkt 7a Pb poprzez przyjęcie, że ingerencja inwestora w istniejący budynek gospodarczy wypełnia znamiona pojęcia przebudowy, podczas gdy w rzeczywistości ulegną znaczącej zmianie charakterystyczne parametry przedmiotowego budynku; d) art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji immisji oddziałujących na działki sąsiednie; e) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.); f) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 upzp uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Ponadto w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 61 ust. 4 upzp. Przepis ten stanowi, że zasady kontynuacji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy "powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie", a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Należy zaznaczyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową wydawaną w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie wyłącznie w przypadku uchwalenia planu miejscowego. Oznacza to, że organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. W świetle powyższego, ustalenie w przedmiotowej sprawie warunków zabudowy dla budownictwa zagrodowego w żaden sposób nie może oznaczać naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 upzp, jak również § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zresztą w skardze kasacyjnej nie wskazano w jaki sposób te przepisy i który ustęp art. 61 upzp został naruszony. 3.4. Z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Te okoliczności są oceniane w ramach pozwolenia na budowę i oceny tego czy obiekt budowlany spełnia wymagane prawem warunki techniczne jak np. odległość od nieruchomości sąsiedniej, zacienienie itp.. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Pb, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 7a Pb oraz art. 144 Kc jest całkowicie niezasadny. 3.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem planowana inwestycja - budynek gospodarczy w ramach zabudowy zagrodowej -w sposób oczywisty - nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie było więc podstaw aby wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzała konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. 3.6. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, ponieważ stan faktyczny został przedstawiony tak jak w zaskarżonej decyzji. Poza tym stan ten był oczywisty w świetle wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budownictwa zagrodowego. Organ wydający decyzję dysponował całą wymagana prawem dokumentacją, w szczególności uzgodnieniem z właściwymi organami. W świetle przepisów powołanej ustawy środowiskowej nie było też jakichkolwiek podstaw do zbadania konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Kwestia udziału innych stron postępowania tj. D. Ś. i K. Ś. - i ewentualne naruszenie prawa do czynnego udziału tych stron w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por. m.in. wyrok NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, z glosą aprobującą J. Borkowskiego - OSP 2011/2). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa że nie brał udziału w postępowaniu, nie zaś skarżący, który czynnie uczestniczył w postępowaniu. Tym samym zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa jest nieusprawiedliwiony. W świetle powyższego Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę, ponieważ zaskarżona decyzja nie była dotknięta żadną z wad określnych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.