II OSK 1715/16

Dnia 28 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3450/15 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia ... 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3450/15 oddalił skargę B. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez B. L. Po rozpatrzeniu odwołania B. L. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 55 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.; dalej: ustawa z 2009 r.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że B. L. nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie. W 1981 r. przyjechał do [...] na podstawie polskiego paszportu, gdzie uzyskał paszport konsularny. [...] lutego 1990 r. skarżący nabył obywatelstwo [...]. [...] sierpnia 1989 r. skarżący złożył w Wydziale Konsularnym Ambasady PRL w W. wniosek o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] Kierownik Wydziału Konsularnego Ambasady RP w W. udzielił, na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa z 1962 r.), zezwolenia na zmianę przez skarżącego obywatelstwa polskiego na [...]. W dniu [...] czerwca 1993 r. skarżący osobiście odebrał przedmiotową decyzję w Ambasadzie PRL w W. Organ przytoczył treść art. 13 ust. 1 ustawy z 1962 r., zgodnie z którym, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, obywatel traci obywatelstwo polskie, jeżeli spełnione zostały dwa warunki: tj. uzyskał zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa i nabył obywatelstwo obce. W ocenie organu skarżący spełnił oba warunki cyt. przepisu, bowiem uzyskał zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa polskiego na [...] oraz nabył w dniu [...] lutego 1990 r. obywatelstwo [...]. Oznacza to, że B. L. nie posiada obecnie obywatelstwa polskiego i zasadnie Wojewoda Małopolski odmówił potwierdzenia posiadania przez niego obywatelstwa polskiego. Odnosząc się do posiadania przez skarżącego polskiego dowodu osobistego, wydanego już po utracie obywatelstwa polskiego, Minister przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym wydanie dokumentu podróży nie jest równoznaczne z posiadaniem obywatelstwa polskiego (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 783/11). W skardze na powyższą decyzję B. L. zarzucił organowi: – brak ustosunkowania się do wszystkich argumentów zawartych w odwołaniu, – brak uwzględnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, – brak ustosunkowania się do argumentu bezprzedmiotowości postępowania, – naruszenie ustawy o dowodach osobistych. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o: uchylenie decyzji obu instancji jako sprzecznych z prawem i ze stanem faktycznym sprawy, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (z uzasadnieniem, że bezprzedmiotowość polega na tym, że skarżący posiada polskie obywatelstwo i zbędnym jest ten fakt potwierdzać), a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd podkreślił, że rozpoznanie wniosku skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wymagało ustalenia, czy skarżący utracił obywatelstwo w następstwie złożenia w Wydziale Konsularnym Ambasady PRL w W. wniosku o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na [...]. Za niesporne Sąd uznał następujące okoliczności: skarżący nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie; w dniu [...] lutego 1990 r. skarżący otrzymał obywatelstwo [...]; decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] Kierownik Wydziału Konsularnego Ambasady RP w W. udzielił zezwolenia na zmianę przez skarżącego obywatelstwa polskiego na [...]; w dniu [...] czerwca 1993 r. skarżący osobiście odebrał przedmiotową decyzję i z tą datą (co wynika z treści decyzji) utracił obywatelstwo polskie. Sąd za niezasadne ocenił twierdzenia zawarte w odwołaniu skarżącego, że bez znaczenia dla posiadania obywatelstwa polskiego jest posiadanie przez Polaka obywatelstwa innego państwa. Sąd wyjaśnił, że jedną z ogólnych zasad polskiego prawa regulującego kwestię obywatelstwa jest zasada wyłączności obywatelstwa polskiego, uregulowana w art. 2 ustawy z 1962 r., zgodnie z którym obywatel polski w myśl prawa polskiego nie może być równocześnie uznawany za obywatela innego państwa. Z zasadą tą ściśle związany jest przepis art. 13 ust.1 ustawy z 1962 r. Wskazał, że brak zezwolenia, o którym mowa w art. 13 omaw. ustawy oznaczał, że nabycie obywatelstwa obcego nie miało znaczenia dla sytuacji prawnej jednostki w płaszczyźnie polskiego obywatelstwa i nie powodowało zmiany obywatelstwa. Natomiast jego uzyskanie i jednoczesne posiadanie obywatelstwa obcego powodowało, że obywatel polski tracił obywatelstwo polskie i był uważany przez państwo polskie wyłącznie za obywatela innego państwa. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu, że skarżący utracił obywatelstwo polskie w związku z wystąpieniem przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 ustawy z 1962 r., tj. w związku z uzyskaniem zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa polskiego na [...] i nabyciem obywatelstwa [...]. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, że skarżący w terminie późniejszym nabył obywatelstwo polskie. W ocenie Sądu fakt wydania skarżącemu dowodu osobistego nie jest okolicznością przesądzającą, że skarżący takie obywatelstwo w rzeczywistości posiada. Stwierdził, że dokument ten nie powodował, że skarżący nabył obywatelstwo polskie ponownie, wobec jego utraty w czerwcu 1993 r., ponieważ istotne jest wyłącznie spełnienie ustawowych wymagań przewidzianych w ustawie o obywatelstwie polskim. Właściwym trybem ustalenia posiadania obywatelstwa polskiego jest ten przewidziany w art. 55 ust. 1 ustawy z 2009 r., zastosowany w niniejszej sprawie. Sąd zauważył ponadto, że skarżący nie figurował w wykazie osób, które utraciły obywatelstwo polskie, znajdującym się w dyspozycji Wojewody Małopolskiego, a posiadane rejestry uzupełniono na podstawie dokumentów uzyskanych z Wydziału Konsularnego Ambasady RP w W. dopiero w toku niniejszego postępowania administracyjnego. Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi dotyczącego braku ustosunkowania się do argumentu bezprzedmiotowości postępowania. Przyznał, że organ odwoławczy nie odniósł się do tego argumentu, ale uchybienie to pozostaje w ocenie Sądu bez wpływu na rozstrzygnięcie. Odwołując się do wniosku skargi o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wskazał, że dyspozycja przepisu art. 55 ustawy z 2009 r. przewiduje zarówno pozytywną, jak i negatywną weryfikację posiadania obywatelstwa polskiego. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przepisów ustawy o dowodach osobistych. Stwierdził, że przepisy te nie mogły być naruszone, gdyż nie były stosowane w kontrolowanej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B. L., zaskarżając go w całości. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji: 1) obrazę przepisów prawa materialnego: art. 4 pkt 1 ustawy o dowodach osobistych poprzez jego niezastosowanie; 2) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy: art. 11 k.p.a. przez zaakceptowanie braku właściwego ustosunkowania się przez organ administracyjny do wszystkich kwestii podniesionych w skardze, czyli do niewłaściwego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Było to równoznaczne z pominięciem tych kwestii przy orzekaniu, a więc miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) obrazę przepisu art. 110 k.p.a. polegającą na nieuwzględnieniu związania organu administracyjnego wcześniejszą decyzją, jaką było wydanie skarżącemu paszportu przez Konsulat RP w W. oraz dowodu osobistego przez Prezydenta Miasta K. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że [...] sierpnia 2000 r. Prezydent Miasta K. wydał skarżącemu dowód osobisty ważny bezterminowo. Następnie, ze względu na zmianę przepisów, [...] czerwca 2005 r. wydano mu kolejny dowód osobisty, w którym widniał zapis "Dowód osobisty jest dokumentem stwierdzającym tożsamość osoby oraz poświadczającym obywatelstwo polskie". Dodatkowo Konsul RP w W. dnia [...] września 1993 r. wydał mu paszport ważny do dnia [...] września 2003 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 4 ustawy o dowodach osobistych polegał właśnie na ich niezastosowaniu, mimo że stan faktyczny wskazywał na taką konieczność. Za wadliwą uznał ponadto argumentację Sądu, że przepisy te nie mogły być naruszone, gdyż nie były stosowane w kontrolowanej sprawie, podnosząc, że Sąd ma obowiązek rozważyć wszystkie aspekty zagadnienia, czego nie uczynił. Zdaniem autora skargi kasacyjnej fakt, że B. L. wydano aż dwa dowody osobiste od czasu rzekomego utracenia przez niego obywatelstwa, świadczy o tym, że w rzeczywistości utrata ta nie miała miejsca. W innym przypadku nie byłoby bowiem podstaw do wydania mu zarówno dowodów osobistych, jak i paszportu. Gdyby natomiast nie posiadał on obywatelstwa, to postępowania administracyjne, w ramach których uzyskał te dokumenty, należałoby wznowić ze względu na brak podstawy prawnej, co nie zostało uczynione. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP zrzeczenie się obywatelstwa jest jedyną możliwą drogą jego utraty. Skarżący nie zrzekł się skutecznie obywatelstwa polskiego, a zatem nadal jest obywatelem polskim. Uzasadniając drugi z postawionych zarzutów skarżący kasacyjnie podniósł, że w odniesieniu do informacji na temat wydania mu dwóch dowodów i paszportu organ przytoczył jedynie fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r., który w żadnym stopniu nie odnosił się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wskazał, że powołanie się na orzecznictwo może stanowić tylko uzupełnienie uzasadnienia, ale nie może go zastępować. Ponadto Minister w ogóle nie wypowiedział się co do niezastosowania art. 4 ustawy o dowodach osobistych. W konsekwencji uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 11 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że braki te nie są istotne i nie wpływają na wynik sprawy, gdyż brak rozważenia bądź pobieżne rozważenie kwestii, na których skarżący opiera swoją argumentację, musi mieć odzwierciedlenie w decyzji albo wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kontrolowanej przez ten Sąd decyzji oraz zarzutów skargi kasacyjnej, stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest kwestionowany: skarżący – jako obywatel polski wyjechał w 1981 r. do [...], gdzie dnia [...] lutego 1990 r. nabył obywatelstwo [...]; decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. uzyskał zgodę na zmianę obywatelstwa polskiego na [...]. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy w świetle tych zdarzeń skarżący utracił obywatelstwo polskie, czy też, wobec późniejszego wydania mu paszportu konsularnego oraz dwukrotnie polskiego dowodu osobistego, w dalszym ciągu obywatelstwo to posiada. Na tak zadanie pytanie należy udzielić następującej odpowiedzi: skarżący utracił obywatelstwo polskie z chwilą uostatecznienia się decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. i nie uzyskał go ponownie po tym okresie. Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął za prawidłowe ustalenia organów, iż ocena, czy skarżący posiada obywatelstwo polskie, winna odbywać się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 tej ustawy obywatel polski tracił obywatelstwo polskie na swój wniosek po uzyskaniu zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego. Treść przepisu wskazuje jednoznacznie, że z chwilą spełnienia wskazanych w nim przesłanek obywatel polski tracił polskie obywatelstwo i następowało to z mocy samego prawa. W stosunku do skarżącego przesłanki te zostały spełnione: niewątpliwie nabył on obce, [...] obywatelstwo i uzyskał, na swój wniosek, zgodę na jego nabycie. Bez znaczenia oczywiście pozostaje fakt, że zgoda ta została uzyskana już po nabyciu obywatelstwa [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest bowiem pogląd, w którym wskazuje się, że zezwolenie właściwego organu na zmianę obywatelstwa mogło być udzielone również ex post, a więc po nabyciu obywatelstwa innego państwa, a w takim wypadku utrata obywatelstwa następowała w dniu uzyskania przez obywatela polskiego takiego zezwolenia (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1668/09, ONSAiWSA 2011/4/92). W świetle powyższego fakt utraty przez B. L. obywatelstwa polskiego nie może budzić żadnych wątpliwości. Tego stanu nie zmienia również fakt, że po tej dacie skarżącemu wydano paszport konsularny oraz dwukrotnie polski dowód osobisty. Nieprawidłowość ta związana była z pewnością z nieaktualną ewidencją osób posiadających polskie obywatelstwo, która została zaktualizowana, jak przyznał organ, dopiero w trakcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Bezsprzecznie zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1464 ze zm.) o dowodach osobistych, z którego skarżący chciałby wywieść dla siebie korzystne skutki prawne, wynika, że dowód osobisty jest dokumentem stwierdzającym tożsamość i obywatelstwo polskie osoby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...). Nie oznacza to jednak, że wydanie dowodu osobistego stanowi jakikolwiek akt prawotwórczy. Oznacza to jedynie, że przy braku innych dowodów przeciwnych osoba legitymująca się takim dokumentem może być uważana za obywatela polskiego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Po pierwsze bowiem pozostałe dokumenty wskazują w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący utracił obywatelstwo polskie, a po drugie, że miał on tego świadomość. W aktach sprawy znajduje się bowiem dokument z dnia [...] czerwca 1993 r. podpisany przez skarżącego, w którym kwitując odbiór decyzji zezwalającej na zmianę obywatelstwa polskiego na [...] zobowiązuje się do zwrotu polskiego paszportu. Jednocześnie oświadczył, że wiadomo mu, że utracił obywatelstwo polskie w dniu: – otrzymania decyzji; – otrzymania obywatelstwa [...]. Fakt niewykreślenia jednego z terminów nie oznacza, że B. L. nie miał świadomości utraty obywatelstwa polskiego. W świetle powyższych rozważań należało uznać, że w pełni uzasadnione jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że art. 4 ust. 1 ustawy o dowodach osobistych nie miał i nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem w oparciu o ten przepis skarżący nie nabył obywatelstwa polskiego. Co więcej, wskazać należy B. L., że zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy o dowodach osobistych w przypadku utraty obywatelstwa polskiego dokument ten w okresie jego ważności unieważnia się z chwilą utraty tegoż obywatelstwa. A zatem ustawodawca wprost wskazał, że osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego traci również prawo do posługiwania się polskim dowodem osobistym z dniem utraty tegoż obywatelstwa. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 110 k.p.a., który określa zasadę związania organu wydaną decyzją. Skoro czynność materialno-techniczna wydania dowodu osobistego nie wykreowała nowego stanu prawnego, nie nadała obywatelstwa polskiego osobie, która wcześniej go utraciła, to brak podstaw do uznania, że organ związany jest takim rozstrzygnięciem w rozumieniu art. 110 k.p.a. Nie ma też racji autor skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 k.p.a. w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ administracji w sposób wnikliwy i rzetelny rozpoznał sprawę oraz przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia, a Sąd pierwszej prawidłowo stanowisko to zaakceptował. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.