I OSK 1943/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 181/18 odrzucającego skargę D.K. na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia 28 września 2017 r. od opinii służbowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 181/18, odrzucił skargę D.K. na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia 28 września 2017 r. od opinii służbowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że okresowe opiniowanie służbowe – stosownie do art. 35 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2017 poz. 2067) dalej "ustawa o Policji" - jest oceną bezpośredniego przełożonego policjanta, mającą na celu ocenę wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych (ust. 1.) Policjant zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia; może on w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2.). Wypełnieniem delegacji zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy o Policji jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 880 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji, opinia służbowa nie ma cech decyzji, nie jest wydawana przez organ Policji, ale przez bezpośredniego przełożonego policjanta, a odwołanie od opinii służbowej rozpoznaje wyższy przełożony policjanta, który nie występuje jako organ administracji, gdyż nie spełnia wymogów określonych w art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. Opinia służbowa jest typowym aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej. Odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. W związku z tym, że postępowanie opiniujące policjantów jest postępowaniem wewnętrznym, odbywającym się w ramach struktur policyjnych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że opinia służbowa nie podlega kontroli Sądu. Ponadto podkreślił, iż opinia służbowa, z uwagi na jej charakter nie stanowi czynności bądź aktu, opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie jest również decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., a zatem nie sposób przyjąć, że możliwym jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu odwołania wniesionego od opinii służbowej pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył D.K., zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego tj. 1) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi, mimo że opinię służbową należy uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu w/w przepisu; 2) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez uniemożliwienie skarżącemu obrony swoich interesów w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozpoznania jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek ujętych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny także rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Podkreślić trzeba, iż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nakazuje odrzucenie skargi jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. Zatem podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie było, czy w świetle prawa opinia służbowa wydana przez Naczelnika Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że przedmiotowa opinia służbowa nie stanowi decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, która w art. 35 ust. 1 stanowi, że policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy, policjant zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia; może on w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. W wydanym na podstawie upoważnienia, zawartego w art. 35 ust. 3 ustawy o Policji, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. określono kryteria jakim powinna odpowiadać opinia. Przepis § 4 rozporządzenia nakazuje oceniać m.in. samodzielność i inicjatywę, planowanie i organizowanie pracy, rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji, kulturę osobistą, kreatywność, dyspozycyjność, radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych. Elementy z jakich powinna składać się opinia przesądzają więc, że nie stanowi ona rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest oceną bezpośredniego przełożonego przygotowania i wykonywania obowiązków służbowych przez podległego funkcjonariusza, obejmującą określony czas służby. Opinia służbowa nie powoduje zmian w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, a jedynie zawiera ocenę pełnienia służby przez policjanta. Mimo, że zarówno w ustawie, jak i rozporządzeniu, środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem odwołanie od opinii służbowej oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie takiego odwołania należy traktować jedynie jako środki prawne uruchamiające wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi obecnie wątpliwości, przy uwzględnieniu uchwał podjętych 5 grudnia 2011 r. w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OPS 2/11 i I OPS 3/11, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym (por. postanowienie NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 3335/15, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, w tym także Policji, przyjąć trzeba, iż stanowisko to będzie miało zastosowanie także w sprawie niniejszej. Pod terminem sprawa administracyjna powszechnie rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Tymczasem opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Opinia służbowa nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Opinia służbowa wydana przez bezpośredniego przełożonego policjanta, który – co należy podkreślić – w tym postępowaniu nie jest organem administracji publicznej, stanowi akt wewnętrzny, kierowany do podmiotów znajdujących się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostających w stosunku zależności służbowej i jest aktem wynikającym z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym. Wewnętrzny charakter aktu wyklucza więc możliwość zakwalifikowania opinii służbowej jako decyzji administracyjnej. Przez materialne pojęcie decyzji rozumie się bowiem, na co wskazano powyżej, kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Sąd I instancji nie naruszył również art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze art. 6 ust. 1 Konwencji stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może zatem mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez interpretację art. 6 ust. 1 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 388/18 oraz z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 622/18). Z powyższych względów zupełnie niezrozumiałe są również zarzuty naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wywodzoną z niej zasady ochrony zaufania do państwa, o których mowa w art. 2 Konstytucji oraz zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 ustawy zasadniczej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).