I OSK 3335/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 826/15 o odrzuceniu skargi N.K. na rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 826/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N.K. na rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej, odrzucił skargę (pkt 1) oraz zwrócił skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu nienależnie uiszczonego wpisu sądowego (pkt 2). Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 29 maja 2015 r. Komendant Komisariatu Policji [...] sporządził opinię służbową [...] N.K. za okres od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] maja 2015 r. N.K. odwołała się od tej opinii do Komendanta Powiatowego Policji [...], kwestionując jej treść oraz wnosząc o jej uchylenie i polecenie wydania nowej opinii służbowej. Komendant Powiatowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową. W uzasadnieniu podał, że N.K. – będąca w służbie przygotowawczej – pełniąc służbę na stanowisku policjanta [...] dopuściła się dwukrotnie przewinień dyscyplinarnych, które uznane zostały jako przewinienia mniejszej wagi, zakończone przeprowadzeniem rozmów dyscyplinujących. Wskazał, że pomimo zwracanych wcześniej uwag policjantka dopuszczała się uchybień w postaci braku wpisów wynikających z obowiązujących przepisów, co świadczy o niedbalstwie lub niestaranności. Wyjaśnił, że kwestia poprzednich opinii służbowych nie ma odniesienia do zaskarżonej opinii służbowej, jednak podkreślił, że w każdej kolejnej opinii pojawiła się tendencja zniżkowa. W ocenie organu, bezpośredni przełożony policjantki wskazał dowody na poparcie swoich twierdzeń, które uznano za wiarygodne. Powyższy rozkaz personalny N.K. uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie przedmiotowej opinii służbowej dotyczącej służby przygotowawczej. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, nieinformowanie strony o okolicznościach faktycznych wynikających z ustaleń komisji powołanej przez Komendanta w celu zbadania uwag zawartych w odwołaniu, uniemożliwienie stronie udziału w każdym stadium przed wydaniem decyzji, pominięcie stanowiska skarżącej i nieustosunkowanie się do treści merytorycznej odwołania oraz niewłaściwą ocenę materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., że opinia służbowa pozbawiona jest merytorycznego uzasadnienia, a rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2015 r. nie zawiera pouczenia o prawie zaskarżenia go do sądu administracyjnego, zaś jego uzasadnienie odbiega w sposób rażący od wymagań stawianych przez obowiązujące przepisy. W ocenie skarżącej w/w rozkaz jest decyzją administracyjną, którą można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Komendant Powiatowy Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując że wydanie opinii służbowej jest czynnością z zakresu spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, określoną w art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 883) nie przewidują możliwości zaskarżenia opinii służbowej do sądów administracyjnych. Wskazał, że organowi znane jest stanowisko przedstawione w orzecznictwie odnośnie prawa żądania poddania opinii służbowej kontroli sądowej, na które powołuje się skarżąca, jednak stanowiska tego nie podziela, ponieważ w jego ocenie opinia służbowa nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż ustawodawca mówi o podjęciu rozstrzygnięcia, a nie o wydaniu decyzji. Ponadto podał, że komendant komisariatu Policji nie jest organem administracji publicznej, bowiem takim organem jest wyłącznie komendant powiatowy Policji. Tym samym w przypadku przyjęcia, że mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dochodzi do sytuacji, gdy w pierwszej instancji decyzję wydaje osoba nie posiadająca statusu organu administracji, co narusza art. 127 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zakres spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozkaz personalny utrzymujący w mocy opinię służbową policjanta. Przy czym skarżąca wywodzi, że taki akt podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., bowiem jest to decyzja administracyjna. Powołuje się w tym zakresie na orzecznictwo sadowoadministracyjne z lat 2007-2009, w którym nawiązywano do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt Tw 5/05. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarówno w/w postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, jak i powołane przez skarżącą wyroki sądów administracyjnych, wydane zostały w poprzednim stanie prawnym, a mianowicie w okresie, gdy obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98 poz. 890 ze zm.). Rozporządzenie to utraciło jednak moc obowiązującą w związku z wejściem w życie przepisów obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 883). W związku z tym w niniejszej sprawie organy orzekały w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2010 r., a nie rozporządzenia z 2002 r. Jak słusznie zaś zauważył organ, w § 8 ust. 7 obecnie obowiązującego rozporządzenia z 2010 r., regulującego kwestie związane z odwołaniem od opinii służbowej, mowa jest o rozstrzygnięciu, podczas gdy w analogicznym § 11 ust. 6 poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 2002 r., użyto sformułowania "decyzja", na co powoływały się sądy administracyjne uzasadniając swoje stanowisko o zaskarżalności opinii służbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił również, że Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch uchwałach z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11 stwierdził, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, to jednak z uwagi na podobieństwo regulacji przedmiotowej kwestii w pozostałych służbach mundurowych, w tym Policji, Sąd pierwszej instancji uznał, że w/w stanowisko będzie miało zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga N.K. jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła N.K., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że skarga złożona w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna i w konsekwencji jej odrzucenie, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2015 r. jest decyzją administracyjną, względnie aktem, o którym mowa w art. 3 § 3 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie, podlega on zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a złożona skarga jest dopuszczalna i winna być merytorycznie rozpoznana. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. in fine składa oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że na rozkaz personalny wydany w sprawie utrzymania w mocy opinii służbowej policjanta skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Wskazywane przez skarżącą rozbieżności w orzecznictwie dotyczące możliwości zaskarżania opinii służbowych wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb, w tym także Policji, spowodowały że Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 ustawy p.p.s.a., w sprawach o sygn. akt I OSK 1204/10 i I OSK 1475/10 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, czy na rozstrzygnięcie właściwego organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej przysługuje skarga do sądu administracyjnego? Rozpoznając w/w zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wydał w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzekł, iż na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych służb mundurowych, w tym także Policji, wbrew twierdzeniu skarżącej przyjąć należy, iż stanowisko to będzie miało zastosowanie także w niniejszej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2377/11 oraz z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1797/11). Wyrażone w nich twierdzenia Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych uchwałach z dnia 5 grudnia 2011 r. przyjął, iż opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Opinia służbowa nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Należy podkreślić, że opinia służbowa wydana przez bezpośredniego przełożonego policjanta stanowi akt wewnętrzny, kierowany do podmiotów znajdujących się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostających w stosunku zależności służbowej i jest aktem wynikającym z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym. Wewnętrzny charakter aktu wyklucza więc możliwość zakwalifikowania opinii służbowej jako decyzji administracyjnej. Przez materialne pojęcie decyzji rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W wydanym na podstawie upoważnienia, zawartego w art. 35 ust. 3 ustawy o Policji, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, będącym podstawą wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2015 r., określono kryteria jakim powinna odpowiadać opinia służbowa. Przepis § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia nakazuje oceniać m.in. realizację zadań i czynności, w tym: jakość, samodzielność i inicjatywę, terminowość, planowanie i organizowanie pracy oraz kompetencje ogólne, w tym rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji, umiejętność współpracy, kulturę osobistą i dyspozycyjność. Elementy, z jakich powinna składać się opinia, przesądzają więc, że nie stanowi ona rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest oceną bezpośredniego przełożonego przygotowania i wykonywania obowiązków służbowych przez podległego policjanta, obejmującą określony czas służby. Opinia służbowa nie powoduje zmian w zakresie stosunku służbowego policjanta, a jedynie zawiera ocenę pełnienia przez niego służby. Wbrew twierdzeniu skarżącej, poddanie sporządzonej opinii w drodze odwołania kontroli wyższego przełożonego nie zmienia wewnętrznego charakteru postępowania, ani charakteru wydanego w wyniku odwołania aktu. Charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania odwołania od opinii służbowej policjanta nie pozwala także na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza to, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1998 r. sygn. II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz.139). Omawiane rozstrzygnięcie – którym w niniejszej sprawie był rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] – podjęte zostało przez osobę będącą przełożonym skarżącego, a przy tym nie ingeruje w żaden sposób w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że akt ten nie mieści się w zakresie spraw przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarga N.K. w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej – jako niedopuszczalna – podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zatem zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.