II SAB/Kr 65/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. w W. na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązuje Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku z dnia 6 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie objętym myślnikiem pierwszym wniosku - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych ; stwierdza, że bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stowarzyszenie [...] w W. w dniu 6 lutego 2018 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w K z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w postaci: - wykazu numerów ksiąg wieczystych, numerów geodezyjnych, adresów, lokalizacji – poprzez podanie adresu albo innych danych wskazujących na lokalizację dla nieruchomości, które zostały zakupione pod inwestycję o nazwie "[...]", nr sprawy [...], - skanów umów związanych z nabyciem nieruchomości, które zostały zakupione pod inwestycję o nazwie "[...]" nr sprawy [...] W odpowiedzi, w piśmie z dnia 21 lutego 2018 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K wyjaśnił, że żądana informacja w przedmiocie udostępnienia numerów ksiąg wieczystych odnosi się do danych wrażliwych (tj. m.in. danych osobowych pośrednio pozwalających na identyfikację osób fizycznych) i nie podlega udostępnieniu w formie i na zasadach określonych ustawą u.d.i.p. Do informacji objętych wnioskiem tj. wskazania numerów ksiąg wieczystych, zastosowanie znajdują przywołane wyżej przepisy prawne zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy u.d.i.p. W uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt l OPS 8/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną w ustawie szczególnej uregulowane są inaczej niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Ustosunkowując się do żądania udostępnienia skanów umów związanych z nabyciem nieruchomości, które zostały zakupione pod inwestycje o nazwie "Obwodnica S." (nr sprawy: [...]) organ wyjaśnił, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w K nie zawierał umów związanych z nabyciem nieruchomości, które zostały zakupione pod inwestycję o nazwie "Obwodnica S.", gdyż przedmiotowe nieruchomości były nabywane w wyniku decyzji administracyjnych. Stowarzyszenie [...] w W. wniosło skargę na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w K w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 lutego 2018 r. odnośnie wykazu numerów ksiąg wieczystych, numerów geodezyjnych, adresów, lokalizacji – poprzez podanie adresu albo innych danych wskazujących na lokalizację dla nieruchomości, które zostały zakupione pod inwestycję o nazwie "Obwodnica S.", nr sprawy [...] Skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: - art. 61 ust. 1 -2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja odnosi się do danych wrażliwych i nie podlega udostępnieniu w formie i na zasadach określonych w ustawie; - art. 1 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że adresy, lokalizacje – podanie adresów albo innych danych wskazujących na lokalizację dla nieruchomości podlega udostępnieniu na gruncie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne; - art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ustawy poprzez nieudostępnienie informacji o adresach, lokalizacjach dla nieruchomości, które były przedmiotem wniosku. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie wniosku z 6 lutego 2018r. w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek nie dotyczył żądania danych personalnych osób będących właścicielami gruntów, lecz danych które wskazywałyby na lokalizację nieruchomości, które zostały zakupione/przejęte pod inwestycję "Obwodnica S.". Oczywistym jest, że środki na realizację inwestycji pochodzą ze środków publicznych, a więc stanowią majątek publiczny i tym samym zasadne jest postrzeganie tych informacji jako informacji publicznych. Odwołując się do orzecznictwa skarżący podał, że w sytuacji gdy plany realizacji inwestycji przybrały kształt konkretnych rozwiązań, mogą być przedmiotem informacji publicznej. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że rzeczywiście numery geodezyjne nieruchomości czy tez numery ksiąg wieczystych podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów innych ustaw niż ustawa o dostępie do informacji publicznej to wniosek zawiera również żądanie udostępnienia danych pozwalających zlokalizować przejęte nieruchomości. Brak jest podstaw by w tym zakresie stosować ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu wniesienia skargi na bezczynność tj. brak uprzedniego wystąpienia z ponagleniem. Nadto podał, że swoje stanowisko odnośnie żądanej informacji przekazał skarżącemu w piśmie z dnia 21 lutego 2018 r. Organ, odwołując się brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 24 ust. 4 ustawy -Prawo geodezyjne i kartograficzne, podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 24 września 2015 r., sygn.I OSK 1373/15 oraz uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt l PPS 8/13. Stwierdził również, że skoro żądana informacja w przedmiocie udostępnienia numerów ksiąg wieczystych, adresów itp. odnosi się do danych wrażliwych (tj. m.in. danych osobowych pośrednio pozwalających na identyfikację osób fizycznych), to nie podlega ona udostępnieniu w formie i na zasadach określonych ustawą u.d.i.p. Do informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia 6 lutego 2018r. tj. wskazania numerów ksiąg wieczystych, zastosowanie znajdują przywołane wyżej przepisy prawne zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy u.d.i.p. Organ podkreślił, że dopiero na etapie skargi stowarzyszenie zmodyfikowało swój wniosek w przedmiocie udzielenie informacji publicznej precyzując, że wniosek dotyczył wyłącznie danych gruntów przejętych pod realizację inwestycji. Wniosek z dnia 6 lutego 2018 r. sformułowany był odmiennie, w taki sposób, który w ocenie organu uzasadniał przyjęcie, że skarżące stowarzyszenie wnioskuje o dane wrażliwe osób będących właścicielami gruntów przejętym pod inwestycje oraz o dane będące w zasobach geodezyjnych. W piśmie z dnia 18 czerwca 2018r. Stowarzyszenie [...] w W. na wezwanie sądu ustosunkowało się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Stowarzyszenie przyznało, że w dniu 27 lutego 2018 r. otrzymało pismo organu z dnia 21 lutego 2018 r. Nie zgodziło się z zarzutem, że w skardze zmodyfikowało treść wniosku. W treści żądania znalazło się bowiem sformułowanie o innych danych wskazujących na lokalizację dla nieruchomości, które zostały zakupione pod inwestycję o nazwie "Obwodnica S.". Jeżeli zatem organ uznał, że przepisy odrębnej ustawy uniemożliwiają przekazanie danych objętych zakresem ewidencji gruntów i budynków, co do których możliwe jest poznanie danych osobowych właścicieli, to mógł w pozostałym zakresie udostępnić informację pozwalającą na zlokalizowanie przejętych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b omawianego przepisu stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 1, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Podkreślić też należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej określone zostały przykładowo (na co wskazuje użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności") w art. 4 ustawy. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wbrew stanowisku organu, skarga na bezczynność, w przypadku dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która stanowi rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też należy uznać, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie spełnia warunki formalne i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Nie ulega wątpliwości, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w K jest, zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie [...] w W. wniosło skargę na bezczynność tego organu w udostępnieniu informacji publicznej w postaci: wykazu numerów ksiąg wieczystych, numerów geodezyjnych, adresów, lokalizacji – poprzez podanie adresu albo innych danych wskazujących na lokalizację dla nieruchomości, które zostały zakupione pod inwestycję o nazwie "Obwodnica S." nr sprawy [...] W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że jeżeli żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2016r., sygn. I OSK 3238/14). W razie potwierdzenia powyższej okoliczności w postępowaniu sądowym skarga na bezczynność podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie organ uznał, że żądana informacja w przedmiocie udostępnienia numerów ksiąg wieczystych odnosi się do danych wrażliwych (tj. m.in. danych osobowych pośrednio pozwalających na identyfikację osób fizycznych), zatem nie podlega ona udostępnieniu w formie i na zasadach określonych ustawą u.d.i.p. Do informacji objętych wnioskiem tj. wskazania numerów ksiąg wieczystych, zastosowanie znajduje art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. O zajętym stanowisku, organ poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 21 lutego 2018 r. W związku z faktem, że dla poparcia swojego zapatrywania na sprawę organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015r., sygn. akt I OSK 1373/15 należy wskazać, że przedmiotem cytowanych w piśmie organu rozważań sądu było wyłącznie żądanie udostępnienia numerów księgi wieczystej lokali mieszkalnych będących własnością Miasta Stołecznego W. Dzielnicy [...] zbytych na rzecz najemców w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. Pozostałe dane żądane we wniosku tj. informacja o adresie budynku, numerze lokalu, wielkości lokalu, roku budowy budynku oraz cenie uzyskanej za sprzedany lokal zostały udostępnione przez organ w zakreślonym ustawą terminie. Rozpatrując żądanie zakresie numerów ksiąg wieczystych NSA faktycznie stanął na stanowisku, że art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w sposób wyraźny i zupełny określa krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji z ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe, jak również zakres tych informacji oraz tryb ich udostępnienia Tym samym ustawodawca odnośnie informacji wchodzących w skład wypisu z ewidencji gruntów i budynków dotyczących danych osobowych określił odrębny reżim prawny zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym oraz co do trybu udostępnienia. Przepis art..24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wyłącza zatem zastosowanie u.d.i.p. do informacji w postaci numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, stanowiących wszak element wchodzący w skład wypisu z ewidencji gruntów i budynków, jeżeli dotyczą one danych osobowych. Ustawodawca materię tę w sposób całkowity i zupełny uregulował bowiem w ustawie szczególnej względem u.d.i.p., która ma tym samym pierwszeństwo zastosowania, stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Sąd zwrócił również uwagę, że organ udostępnił wnioskodawcy żądane informacje w całym zakresie, poza numerami ksiąg wieczystych nieruchomości, więc nieudostępnienie przez organ numerów ksiąg wieczystych nie naruszało praw skarżącego, wynikających m.in. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K opierając się na prezentowanym wyżej orzeczeniu pominął fakt, że pytanie sformułowane we wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2018r. zostało postawione w sposób szerszy i nie ograniczało się jedynie do żądania numerów ksiąg wieczystych. Skarżący wystąpił o wszelkie dane pozwalające na określenie nieruchomości zakupionych pod inwestycję o nazwie "Obwodnica S.". Obok żądania wykazu numerów ksiąg wieczystych wnioskował także o numery geodezyjne, adresy, lokalizacje – poprzez podanie adresu albo innych danych wskazujących na lokalizację dla nieruchomości. Nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną w odpowiedzi na skargę, że dopiero na etapie skargi na bezczynność stowarzyszenie zmodyfikowało swój wniosek w przedmiocie udzielenia informacji publicznej precyzując, że wniosek dotyczył wyłącznie danych gruntów przejętych pod realizację inwestycji. Treść żądania jednoznacznie wskazywała zakres danych będących w zainteresowaniu skarżącego. Jeżeli organ uznał, że przepisy odrębnej ustawy uniemożliwiają przekazanie danych objętych zakresem ewidencji gruntów i budynków, to nie odniósł się w żaden sposób do żądania wniosku o podanie danych pozwalających na zlokalizowanie przejętych nieruchomości. Taki stan rzeczy oznacza, że w dacie wniesienia skargi Zarząd Dróg Wojewódzkich w K pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2018 r. i w toku postępowania sądowego bezczynności tej nie przerwał. Powyższe uzasadniało uwzględnienie skargi - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czemu Sąd dał wyraz w punkcie I wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017r., sygn. IV SAB/Po 72/17). Tak w niniejszej sprawie nie było. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K zareagował na wniosek bezzwłocznie i udzielił odpowiedzi w terminie 14 dniowym. Mimo, że organ w istocie zajął stanowisko jedynie odnośnie części wniosku, to jednak nie można mu zarzucić lekceważenia pytającego czy też braku reakcji na zadane pytanie. Nie jest rażącym naruszeniem prawa udzielenie odpowiedzi w takim zakresie, w jakim organ uważa, że jest kompletna. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. II wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania (o co wnioskowano w skardze), albowiem stowarzyszenie jako organizacja pożytku publicznego było zwolnione z obowiązku uiszczenia opłat sądowych stosownie do treści art. 239 § 2 p.p.s.a. Skarżący nie był w sprawie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym bez udziału stron postępowania.