I OSK 1373/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 626/14 w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. A.Z. wnioskiem datowanym 30 czerwca 2014 r. zwrócił się do Burmistrza Dzielnicy Praga Południe m. st. Warszawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie lokali mieszkalnych będących własnością Miasta Stołecznego Warszawy Dzielnicy Praga Południe, które zostały zbyte na rzecz ich najemców w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. wraz z informacją o adresie budynku, numerze księgi wieczystej budynku, numerze lokalu, wielkości lokalu w m2, roku budowy budynku, cenie uzyskanej za sprzedany lokal. Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. organ udostępnił wnioskodawcy żądane informacje za wyjątkiem numerów ksiąg wieczystych nieruchomości. A.Z. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Dzielnicy Praga Południe, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku w całości i zasądzenia kosztów postępowania przyznał, że organ udostępnił mu żądane informacje z wyjątkiem numerów ksiąg wieczystych W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że nie udostępnił żądanych przez wnioskodawcę numerów ksiąg wieczystych albowiem wydawanie informacji z zakresu ewidencji gruntów i budynków reguluje w sposób szczególny ustawa z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Wskazał, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, dotyczące numerów ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów, dają możliwość pozyskania danych osobowych właścicieli nieruchomości, a to z tego powodu, że ze względu na jawność, a tym samym powszechną dostępność tych dokumentów, każdy dysponujący numerem księgi wieczystej może uzyskać dane osobowe właściciela nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 626/14, w pkt 1. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku skarżącego A.Z. z dnia 30 czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego A.Z. kwotę 340 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd stwierdził, że mając na uwadze art. 2 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej "u.d.i.p."), można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Powołując się na brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) przedmiotowej ustawy Sąd wskazał, że majątek, którym dysponuje organ (lokale mieszkalne) jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd I instancji wskazał, że informacją publiczną jest również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, których stroną jest organ. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy organ zbywa majątek publiczny nie do zaakceptowania w świetle art. 61 Konstytucji RP jest pogląd, iż udostępnienie numeru księgi wieczystej zbywanej nieruchomości podlega wyłączeniu na mocy ustawy z 17 maja 1988 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd podkreślił przy tym należy, że w przedmiotowej sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej. W okolicznościach rozpoznawanej Sąd nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu o prawidłowości swojego działania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. skargę kasacyjną wniósł Prezydent m . st. Warszawy, zarzucając naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez uznanie, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, podlegającą nieograniczonej jawności, 2) art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez uznanie, że operat szacunkowy nieruchomości podlega udostępnianiu na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W oparciu powyższe zarzuty wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne ustaliła, iż prawo do informacji w zakresie ewidencji gruntów przysługuje tylko osobom, które "mają interes prawny w tym zakresie", to uznać należy, że stanowi to wypełnienie dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i na tej podstawie – oraz w myśl zasady lex sepcialis derogat legi generalis – przepisy generalne ustawy o dostępie do informacji publicznej nie majątku zastosowania. Podniesiono ponadto, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. chroni prywatność osoby fizycznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu prywatność ta zostałaby naruszona w sytuacji udostępnienia numeru KW. Mając bowiem numer KW można mieć łatwy dostęp do chronionych danych osób zawartych w KW. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.Z. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna – mimo niestarannego jej skonstruowania – zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie postawione w niej zarzuty okazały się zasadne. Nie jest trafny – nie rozwinięty szerzej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – zarzut, że żądane przez skarżącego informacje w postaci numerów ksiąg wieczystych budynków, w których znajdowały się sprzedane lokale mieszkalne m.st. Warszawy, nie są informacją publiczną. Należy bowiem spostrzec, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i pkt 5 lit. c) u.d.i.p., informację publiczną stanowi informacja o majątku publicznym, w tym o dysponowaniu nim. Numer księgi wieczystej nieruchomości będącej obecnie lub w przeszłości własnością gminy stanowi informację odnoszącą się do majątku publicznego, a zatem jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak zauważyć, że trafnie wskazał skarżący kasacyjnie, iż powyższa informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż znajduje do niej wyłączne zastosowanie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Przepis ten stanowi, że "Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie." Art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi zaś, że "Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty". A zatem oznaczenie ksiąg wieczystych stanowi element ewidencji gruntów i budynków. W tym miejscu wskazać należy, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. in principio stanowi, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. A zatem przepisy u.d.i.p. nie mogą być stosowane w taki sposób, który podważałby normy innych ustaw. Problematykę relacji u.d.i.p. do innych ustaw rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38). Wskazał w niej, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił w uchwale za doktryną, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej przywołanej uchwale NSA, że w zakresie w jakim ustawa szczególna nie reguluje zakresu informacji, trybu jej udzielenia lub kręgu uprawnionych do niej podmiotów – znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w sposób wyraźny i zupełny określa krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji z ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe, jak również zakres tych informacji oraz tryb ich udostępnienia (por. też wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., I OSK 777/13). Tym samym ustawodawca odnośnie informacji wchodzących w skład wypisu z ewidencji gruntów i budynków dotyczących danych osobowych określił odrębny reżim prawny zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym oraz co do trybu udostępnienia. Artykuł 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wyłącza zatem zastosowanie u.d.i.p. do informacji w postaci numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, stanowiących wszak element wchodzący w skład wypisu z ewidencji gruntów i budynków, jeżeli dotyczą one danych osobowych. Ustawodawca materię tę w sposób całkowity i zupełny uregulował bowiem w ustawie szczególnej względem u.d.i.p., która ma tym samym pierwszeństwo zastosowania stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Z tych względów w sprawie nie mógł mieć też zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skoro tej ustawy się nie stosuje, wobec czego zarzut skargi kasacyjnej w tym przedmiocie nie mógł być trafny. Godzi się jednak wskazać, że w myśl art. 24 ust. 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Tym samym cytowany wyżej art. 24 ust. 5 ww. ustawy odnosi się wyłącznie do informacji z ewidencji gruntów, które pozwalają poznać dane osobowe. W niniejszej sprawie konieczne jest zatem zrewidowanie, czy żądane informacje takich danych mogą dotyczyć. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącego na rozprawie, w ocenie Sądu żądane informacje dotyczą danych osobowych. Pośrednio pozwalają bowiem na identyfikację osób fizycznych (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., I OSK 1839/12; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., I OSK 1081/13 wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., I OSK 2437/13). Znajomość numerów ksiąg wieczystych wobec ich jawności umożliwia bowiem dotarcie do budynku i danych jego mieszkańców. W kontekście wniosku skarżącego podkreślić w szczególności należy, że w sytuacji zbycia lokali wraz z budynkiem, już sam numer księgi wieczystej budynku będzie pozwalał ustalić dane osobowe nowego, prywatnego właściciela. Warto skądinąd dodać, że zaaprobowanie stanowiska o stosowaniu w sprawie u.d.i.p. godziłoby w racjonalność ustawodawcy. Trudno wszak założyć, że węższy zakres dostępu do informacji publicznej chciał on zapewnić osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny – zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 ustawy zasadniczej (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 142/14). Mogłaby ona zarazem prowadzić do obejścia wymagań i warunków stawianych dla udostępnienia informacji wchodzącej w skład ewidencji gruntów i budynków przez ustawę – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że organ udostępnił wnioskodawcy żądane informacje w całym zakresie, poza numerami ksiąg wieczystych nieruchomości. W ocenie Sądu udostępniona skarżącemu informacja była wystarczająca, aby zrealizować cel przyświecający ustawie o dostępie do informacji publicznej w postaci obywatelskiej kontroli działania podmiotów publicznych. Tym samym nieudostępnienie przez organ numerów ksiąg wieczystych nie naruszało praw skarżącego, wynikających m.in. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż skarżący nie wykazał, że znajduje się w kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania żądanej przez siebie informacji, o którym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tym samym skarga podlegała oddaleniu. Z przedstawionych względów, stosując art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.