I OSK 2437/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "W" Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 285/13 w sprawie ze skargi "W.Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji z operatu ewidencyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 285/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę ,,W.‘’ spółki z o. o. z siedzibą w Ł. (dalej jako skarżąca, spółka) na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji z operatu ewidencyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. spółka wystąpiła do Starosty L. o podanie numerów ksiąg wieczystych lub numerów zbioru dokumentów dla nieruchomości położonej w miejscowości N. przy ul. L. Po wezwaniu przez organ do wykazania interesu prawnego uzasadniającego żądanie spółka podniosła, że nie ma obowiązku jego wykazywania, ponieważ nie żąda wydania wypisu, czy wyrysu z operatu ewidencyjnego, ale udzielenia informacji oraz, że dane dotyczące numerów ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów dla nieruchomości nie są danymi o charakterze przedmiotowo- podmiotowym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Starosta L. odmówił udostępnienia informacji z operatu z ewidencji gruntów i budynków powiatu l. w zakresie wskazanym we wniosku. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 24 ust.5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm. - dalej jako ustawa). Podniósł, że zgromadzone w zasobie geodezyjnym i kartograficznym dane obejmujące informacje o gruntach, budynkach i lokalach, a także ich właścicielach są udostępniane osobom zainteresowanym na zasadach określonych w art. 24 ustawy. Informacje o charakterze podmiotowym lub przedmiotowo – podmiotowym z uwagi na ochronę danych osobowych w nich zawartych udzielane mogą być tylko w trybie art. 24 ust. 5 ustawy z uwzględnieniem wszystkich zawartych w tym przepisie ograniczeń. Zdaniem organu I Instancji żądanie spółki objęte wnioskiem wykracza poza katalog informacji, których udostępnienie odbywa się na zasadach określonych w art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy ponieważ dotyczy informacji o charakterze przedmiotowo – podmiotowym. W odwołaniu od decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust.1 i art. 24 ust.2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na ograniczeniu zasady jawności, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy uwzględnienia wniosku i wydania informacji jako jawnej, bez konieczności wykazywania interesu prawnego. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. uzasadniając utrzymanie decyzji w mocy wskazał, że wymienione w art. 20 ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów dzielą się na dwie grupy – dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust 2 pkt 1 i 2) i dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust.1). Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, ale dotyczy to informacji, o których mowa w art. 20 ust.1, a więc danych o charakterze przedmiotowym. Szczególnej ochronie podlegają dane z ewidencji o charakterze podmiotowym, to jest dane osobowe podmiotów, będących właścicielami lub innych osób posiadających prawa do tych nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U z 2002 r., Nr 101, poz. 926 dalej jako ustawa o ochronie danych osobowych), za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące osoby, której tożsamość można określić w sposób bezpośredni lub pośredni w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny, albo na jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, kulturowe lub społeczne. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na art. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.), stanowiący, że księgi wieczyste są jawne, a zgodnie z art. 36 ¹ ust.3 księgi może przeglądać każdy w obecności pracownika sądu. Warunkiem uzyskania dostępu do księgi wieczystej, która zawiera dane osobowe obecnego właściciela lub byłych właścicieli jest podanie jej numeru. Poza tym każdy użytkownik internetu może zapoznać się z treścią dowolnej księgi wieczystej. W związku z tym udostępnienie informacji o numerze księgi wieczystej jest równoznaczne z pozyskaniem danych osobowych ujawnionych w księdze wieczystej. Według stanowiska Generalnego Inspektora Danych Osobowych zawartego w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] numer księgi wieczystej jest daną ewidencyjną o charakterze przedmiotowo - podmiotowym i z uwagi na ochronę danych osobowych, jakie zawiera księga wieczysta, informacje takie mogą być udzielane wyłącznie w trybie art. 24 ust.5 ustawy. Tak więc osoba, która domaga się podania informacji lub wydania danych z operatu ewidencji gruntów, a nie posiada tytułu prawnego do działki będącej przedmiotem żądania, winna posiadać interes prawny w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 20 i art. 24 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca musi wykazać interes prawny do uzyskania jawnych informacji z prowadzonej przez organ administracji publicznej ewidencji gruntów i budynków. Podniosła, że jej wniosek obejmował podanie numerów ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów dla konkretnie wskazanych nieruchomości, czyli danych, o których mowa w art. 20 ust.1 ustawy, które są jawne. Tylko przy udostępnianiu danych z ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust.2 pkt 1 i art. 51 ustawy oraz przy wydawaniu wypisów z operatu ewidencyjnego, zawierających dane osobowe wnioskodawca musi wykazać interes prawny. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie opisanym na wstępie wyrokiem uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 24 ust.1 ustawy informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych ewidencji gruntów i budynków oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (mapy, dokumenty uzasadniające wpisy do rejestrów). Ewidencja obejmuje stosownie do art. 20 ustawy informacje dotyczące 1 - gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości w skład której wchodzą grunty; 2 – budynków – ich położenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3 – lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Ponadto w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także 1 – właściciela (a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części); 2 – miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3 – informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4 – wartość nieruchomości. Informacje ujawnione w ewidencji można podzielić na dane o charakterze przedmiotowym (mowa o nich w art. 20 ust.1 i 2 pkt 3 i 4 ustawy) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym regulują przepisy art. 24 ust. 2 – 5 ustawy. Zgodnie z art. 24 ust.2 ustawy informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, z zastrzeżeniem przewidzianym w art. 24 ust.5 ustawy. W rezultacie powszechnie dostępne są dane, o których mowa w art. 20 ust.1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy czyli dane przedmiotowe. Natomiast dane, stosownie do art. 24 ust. 5 zawierające dane osobowe są dostępne dla podmiotów, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Za bezsporne Sąd uznał, że skarżąca spółka nie jest właścicielem lub inną osobą, w której władaniu znajduje się nieruchomość, ani też podmiotem publicznym lub podmiotem niebędącym podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które są związane z gruntami. W związku z tym w ocenie Sądu organ mógł skarżącej udostępnić dane z ewidencji gruntów zawierające dane osobowe właścicieli lub innych osób, w których władaniu znajduje się nieruchomość tylko wówczas gdyby okazało się, że skarżąca ma interes prawny związany z nieruchomością, której dane są wpisane do ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie spółka nie wykazała interesu prawnego uznając, że nie jest to konieczne ze względu na rodzaj żądanej informacji obejmującej numery ksiąg wieczystych, ewentualnie zbiorów dokumentów. Takie stanowisko spółki Sąd uznał za nieprawidłowe przyjmując, że informacja której dotyczył wniosek zawiera w rzeczywistości dane o charakterze podmiotowo – przedmiotowym, czyli dane, które poprzez przedmiot (numery ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów) pozwalają zidentyfikować dane podmiotowe (dane o tożsamości) właścicieli lub innych osób. Sąd podzielił stanowisko organów, że żądanie podania informacji o numerach ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów prowadzonych dla nieruchomości, których właścicielem jest konkretny podmiot dotyczy danych przedmiotowo – podmiotowych, które są także danymi osobowymi. Za prawidłowe także uznał odwołanie się przez organ do art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych, według którego za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę brzmienie tego przepisu za dane osobowe należy uznać numery ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów, skoro w tych księgach są ujawnione podmioty będące właścicielami nieruchomości, dla których księgi te lub zbiory są prowadzone. Zatem dane ewidencji gruntów i budynków dotyczące numerów ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów zawierają dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy. Tym samym Sąd stwierdził, że prawidłowo organ ewidencyjny uzależnił udzielenie skarżącej spółce żądanych przez nią informacji od wykazania interesu prawnego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku W. sp. z o.o. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 4 i 5 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca musi wykazać interes prawny do uzyskania jawnych informacji z ewidencji gruntów. Z uwagi na powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i nakazanie Staroście Lubelskiemu udzielenia żądanych informacji. Uzasadniając zarzuty wskazała, że czym innym są dane ewidencyjne zawarte w ewidencji gruntów, a czym innym jest operat ewidencyjny. Dane zawarte w operacie ewidencyjnym tj. dane o numerze księgi wieczystej są jawne i powszechnie dostępne, o takie też informacji wystąpiła. Nie zwracała się o wydanie wypisu z operatu ewidencyjnego zawierającego dane osobowe. Jedynie przy wydawaniu wypisu z operatu ewidencyjnego, który takie dane zawiera konieczne jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 24 ust. 5 ustawy, co oznacza, że organ nie miał podstaw do żądania od skarżącej wykazania interesu prawnego. Za nieznajdujące oparcia w obowiązujących przepisach było zdaniem skarżącej twierdzenie Sądu I instancji, że dane o numerze księgi wieczystej są w zw. z art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych, informacjami o charakterze przedmiotowo – podmiotowym i jako takie podlegają szczególnej ochronie, a zatem odnosi się do nich art. 24 ust. 5 ustawy. W ocenie skarżącej art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych zawiera definicję danych osobowych wyłącznie na użytek tejże ustawy, która nie ma zastosowania do udostępniania danych z ewidencji gruntów, co pośrednio wynika także z brzmienia § 53 ust. 1 w zw. z § 44 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy, każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Jednocześnie, udostępnienie informacji zawierających dane osobowe właściciela i podmiotów w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części na żądanie podmiotów innych niż właściciele, władający oraz organy administracji publicznej jest możliwe, jeżeli posiadają interes prawny ich otrzymaniu (art. 24 ust. 5 ustawy). W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka we wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. zwróciła się o "podanie numerów ksiąg wieczystych lub numerów zbiorów dokumentów dla nieruchomości N, ul. L.", co wskazywałoby na żądanie podania informacji o charakterze wyłącznie przedmiotowym. Księgi wieczyste są jawne (art. 2 ustawy. o księgach wieczystych i hipotece) jednakże we wniosku o wydanie odpisu księgi wieczystej należy podać numer księgi wieczystej jako sposób identyfikacji tej księgi (por. § 23 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 27 listopada 2013 r. w sprawie Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, Dz. U. poz. 1407). Oznacza to, że dysponowanie adresem, numerem działki, czy danymi opisującymi właściciela czy też władającego nieruchomością nie jest wystarczające, aby uzyskać dostęp do danych zawartych w księdze wieczystej. Jednocześnie, w ramach projektu informatycznego Ministerstwa Sprawiedliwości – Nowa Księga Wieczysta, możliwy jest bezpośredni wgląd do ksiąg wieczystych. Systemem NKW stopniowo obejmowane są kolejne wydziały ksiąg wieczystych w sądach rejonowych na terenie całego kraju. Aby przeglądać księgi wieczyste za pośrednictwem portalu http://ekw.ms.gov.pl również należy posiadać numer księgi wieczystej. Nie ma możliwości korzystania z innych danych. Księga wieczysta zawiera cztery działy, z których drugi obejmuje wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego (art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Tym samym, podmiot, który domaga się informacji dotyczących oznaczenia ksiąg wieczystych (jak w przedmiotowej sprawie) i uzyska numer księgi wieczystej danej nieruchomości, będzie mógł z łatwością uzyskać dostęp do danych osobowych właściciela, użytkownika wieczystego, czy też uprawnionego do tej nieruchomości, takich jak: imię, nazwisko, imiona rodziców, numer ewidencyjny PESEL (por. § 35 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 21 listopada 2013 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym, Dz. U. poz. 1411). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że jeśli księga wieczysta gromadzi nie tylko powyższe dane, ale także dane o charakterze przedmiotowym zawarte w dziale I to należy uznać, że informacje zawarte w księdze wieczystej są danymi o charakterze przedmiotowo – podmiotowym. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 1096/09; z dnia 21 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 1312/09; z dnia 13 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 829/09; z dnia 14 maja 2010r., sygn. akt I OSK 1014/09 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też wykładni art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy dokonywać w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Okolicznością bezsporną jest, że skarżąca spółka nie jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 24 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy. Jeśli zatem zażądała ona podania numerów ksiąg wieczystych bądź numerów zbiorów dokumentów dla konkretnych nieruchomości, to zasadnie organy, a następnie Sąd I instancji uznały, że w takiej sytuacji niezbędne było wykazanie interesu prawnego w tym zakresie (art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy). Księga wieczysta, jak wyżej wskazano, zawiera bowiem nie tylko dane o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1 ), ale również dane o podmiotach, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ustawy. Takie stanowisko uzasadnia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także wykładnia systemowa art. 24 ustawy. Z treści ust. 2 i 4 tego przepisu wynika, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i każdy, jednakże z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Wynika stąd, że regulacja art. 24 ust. 5 ustawy przewiduje wyjątek od powyższej zasady i jako taka powinna być wykładana zawężająco. Należy przyjąć, że ujawnienie danych osobowych właścicieli lub innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części powinno być uzależnione od prawnie uzasadnionej konieczności uzyskania tych danych. Ustawodawca przesądził bowiem, że konieczność ta uzasadniona jest bądź interesem prawnym żądającego, bądź jego prawnym związkiem z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór. Skoro w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanej sprawie skarżąca była zobowiązana wykazać interes prawny do uzyskania informacji z ewidencji gruntów, to za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 20 i art. 24 ustawy. Nie stanowiło także uchybienia odwołanie się przez Sąd I instancji do art. 6 ustawy ochronie danych osobowych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że jeśli treść ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów jest powszechnie dostępna to ujawnienie ich numerów pozwala jednocześnie na ujawnienie danych osobowych wpisanych w tych księgach właścicieli nieruchomości oraz danych osobowych właścicieli nieruchomości ujawnionych w dokumentach złożonych do zbiorów dokumentów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji