II GSK 1925/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych A. S.A. z siedzibą w B. i C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2401/17 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2401/17 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę A. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 96 ust. 3 oraz art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1489, ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., w związku z art. 95 i art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (obecnie X. S.A. z siedzibą w [...]) z dnia 6 czerwca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] (dalej "Decyzja USO") w sprawie przyznania dopłaty za 2007 r. do kosztów świadczonych przez X. S.A. usług wchodzących w skład usługi powszechnej, w części objętej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1545/14 uchylającym decyzję Prezesa UKE z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w części utrzymującej w mocy pkt II Decyzji USO, uchylił Decyzję USO w części - pkt II Decyzji USO i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że: I. Przyznał na rzecz X. S.A. dopłatę do kosztów świadczenia: - usługi, o której mowa w pkt I ppkt 4 sentencji decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] (dalej "Decyzja Wyznaczająca"), tj. usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów, za rok 2007 w wysokości 11 529 324 zł oraz - usługi, o której mowa w pkt I ppkt 6 sentencji Decyzji Wyznaczającej - świadczenie usługi publicznych aparatów samoinkasujących za rok 2007 w wysokości 35 736 635,32 zł, tj. w łącznej kwocie w wysokości 47 266 159,32 zł; II. odmówił przyznania za rok 2007 dopłaty do kosztów świadczonych przez X. następujących usług wchodzących w skład usługi powszechnej: - usługi, o której mowa w pkt I ppkt 1 sentencji Decyzji Wyznaczającej tj. usługi przyłączenia pojedynczego zakończenia sieci w głównej lokalizacji abonenta z wyłączeniem sieci cyfrowej z integracją usług (dalej "ISDN"); - usługi, o której mowa w pkt I ppkt 2 sentencji Decyzji Wyznaczającej tj. usługi utrzymania łącza abonenckiego z zakończeniem sieci w głównej lokalizacji w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych; - usługi, o której mowa w pkt I ppkt 3 sentencji Decyzji Wyznaczającej tj. usługi połączenia telefoniczne krajowe i międzynarodowe, w tym do sieci ruchomych, obejmującej także zapewnienie transmisji dla faksu oraz transmisji danych, w tym połączenia do sieci Internet. Skarżąca złożyła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Sąd I instancji odrzucając skargę spółki wskazał, że posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek prawidłowego (skutecznego) zaskarżenia określonego przejawu działalności administracji publicznej. Tym samym wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 p.p.s.a. – w szczególności z uwagi na brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego – ocenić należy jako niedopuszczalne, a w związku z tym dające podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że postępowanie w przedmiocie wniosku X. o przyznanie dopłaty zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie dotyczyło interesu prawnego skarżącej, która swój interes prawny konstruuje poprzez odwołanie się do sytuacji innego podmiotu - X. X. została wyznaczona przez Prezesa UKE, w drodze decyzji z dnia [...] maja 2006 r. na przedsiębiorcę świadczącego usługę powszechną na terenie całego kraju. Tym samym jedynym podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków nałożonych powyższą decyzją jest X., a zatem to X. jest również jedynym podmiotem, który dąży do ustalenia granic i treści swojego uprawnienia, i na którego sytuację prawną będzie bezpośrednio lub pośrednio oddziaływać rozstrzygniecie w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem WSA w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji brak jest przepisu prawa materialnego, na podstawie którego skarżąca mogłaby domagać się ustalenia przez Prezesa UKE swoich praw i obowiązków. Brak jest również przepisu prawa, z którego wynikałoby, że interes skarżącej jest bezpośredni. W szczególności przepisem takim nie jest art. 97 ustawy Prawo telekomunikacyjne, na który skarżąca się powołuje. Zaskarżona decyzja dotyczy realizacji praw i zobowiązań nakładanych na operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, którym skarżąca nie jest. Kwestia dotycząca ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do opłaty i określenia wysokości ich udziału w dopłacie stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, do którego wszczęcia Prezes UKE jest zobowiązany niezwłocznie po ustaleniu należnej dopłaty (art. 97 i 98 ustawy Prawo telekomunikacyjne). W niniejszej sprawie skarżąca posiada jedynie interes faktyczny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku X. o dopłatę przez Prezesa UKE, skarżąca może być zobowiązana partycypować w pokryciu przedmiotowej dopłaty. Jednakże powyższa okoliczność nie może świadczyć o jej interesie prawnym do udziału w postępowaniu w przedmiocie przyznania dopłaty do kosztów świadczenia usług przez X. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone skargą kasacyjną przez skarżącą oraz Y. Wnoszący skargi kasacyjne domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania i rozpoznania skarg kasacyjnych na rozprawie. Skargi kasacyjne zostały oparte na tożsamych podstawach kasacyjnych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 97 ustawy Prawo telekomunikacyjne przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi źródła obowiązku prawnego pokrycia udziału w dopłacie do kosztu świadczenia usługi powszechnej; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U.UE.L.2002.108.33, zwanej dalej: "Dyrektywą Ramową") w zw. z art. 28 ust. 1 Dyrektywy Ramowej, art. 4 ust. 3 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej i art. 288 akapit trzeci Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.), polegające na dokonaniu interpretacji pojęcia "interesu prawnego" w sposób zawężający, sprzeczny z rozumieniem art. 4 ust. 1 Dyrektywy Ramowej i w efekcie uniemożliwiający zapewnienie wykonania zobowiązania wynikającego z art. 4 ust. 1 Dyrektywy Ramowej, co stanowi naruszenie zasady skutecznej ochrony sądowej, zasady wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem Unii Europejskiej, zasady efektywności prawa Unii Europejskiej oraz zasady lojalnej współpracy; b) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi A. wskutek uznania, że A. nie posiada interesu prawnego i nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia i przyznania na rzecz X. kwoty dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej, do udziału w pokryciu której A. jest zobowiązana na podstawie art. 97 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Prezes UKE oraz pozostali uczestnicy postępowania nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne są zasadne i zasługują na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skarg kasacyjnych wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który przyjął, że skarżąca A. S.A. z siedzibą w B. nie ma legitymacji skargowej w rozpoznawanej sprawie z uwagi na brak interesu prawnego i odrzucił ją jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji odrzucając skargę spółki A. stwierdził, że postępowanie w przedmiocie wniosku X. o przyznanie dopłaty zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie dotyczyło interesu prawnego skarżącej, która interesu prawnego upatruje w sytuacji innego podmiotu, tj. X. Zdaniem Sądu, skoro X. została wyznaczona przez Prezesa UKE, w drodze decyzji z dnia [...] maja 2006 r. na przedsiębiorcę świadczącego usługę powszechną na terenie całego kraju, to Spółka ta jest jedynym podmiotem, na którego sytuację prawną będzie bezpośrednio lub pośrednio oddziaływać rozstrzygniecie w przedmiotowym postępowaniu, co tym samym oznacza, że skoro Spółka A. nie była adresatem decyzji, to nie legitymuje się interesem prawnym w tej sprawie. Sąd stwierdził przy tym, że niewątpliwie w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku X. o dopłatę przez Prezesa UKE, skarżąca może być zobowiązana partycypować w pokryciu przedmiotowej dopłaty, jednakże powyższa okoliczność nie może świadczyć o jej interesie prawnym do udziału w postępowaniu w przedmiocie przyznania dopłaty do kosztów świadczenia usług przez X., a wyłącznie o interesie faktycznym. Skarżący kasacyjnie nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji wskazali, że skarżąca ma interes prawny i jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję kończącą postępowanie dotyczące przyznania X. dopłat do kosztu świadczenia usługi powszechnej, ponieważ wynik tego postępowania przekłada się w sposób bezpośredni na sferę praw i obowiązków spółki. Zarzucili w tej mierze naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest art. 97 ustawy Prawo telekomunikacyjne przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi źródła obowiązku prawnego pokrycia udziału w dopłacie do kosztu świadczenia usługi powszechnej, jak i naruszenie przepisów postępowania, art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 28 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE, art. 4 ust. 3 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej i art. 288 akapit trzeci TFUE oraz w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, polegające na dokonaniu interpretacji pojęcia "interesu prawnego" w sposób zawężający, sprzeczny z rozumieniem art. 4 ust. 1 Dyrektywy Ramowej. Zdaniem skarżącej, stanowiło to naruszenie zasady skutecznej ochrony sądowej, zasady wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem Unii Europejskiej, zasady efektywności prawa Unii Europejskiej oraz zasady lojalnej współpracy. Istotą tej sprawy i zaistniałego na jej gruncie sporu jest zatem kwestia, czy Spółka A. legitymuje się interesem prawnym, aby móc zaskarżyć wymienioną wyżej decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sądu administracyjnego. Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Legitymację do wniesienia skargi określono w art. 50 p.p.s.a. przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które mimo braku takiego interesu są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna) (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 133). Zarówno w piśmiennictwie (por. M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 35; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu..., s. 127; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005, nr 11, poz. 128), jak i w orzecznictwie sądowym (por. powołany wyrok z 27 stycznia 2004 r., wyrok NSA z 27 maja 1988 r., IV SA 164/88, LexPolonica nr 297109, postanowienie NSA z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 624/09) prezentowany jest pogląd, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję administracyjną do sądu administracyjnego jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jaki i niemający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej. Uwzględniając istotę postępowania przed sądami administracyjnymi, zwłaszcza to, że w odróżnieniu od postępowania administracyjnego nie dochodzi w nim do kształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu, ale do kontroli administracji publicznej poprzez kontrolę legalności aktów wydawanych w postępowaniu administracyjnym, co potwierdza wniosek, że art. 50 p.p.s.a. ma charakter w pełni autonomiczny, za oczywiste uznać należy, że z punktu widzenia celu przeprowadzania tej kontroli, swoim zakresem obejmuje ona sytuacje odnoszące się do szerokiego kręgu podmiotów, a mianowicie: podmiotu biorącego udział w postępowaniu administracyjnym na podstawie wywodzonego z prawa materialnego interesu prawnego; podmiotu, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, który jednak w tym postępowaniu został z własnej winy bądź z winy organu pominięty; podmiotu, który błędnie został potraktowany jako strona postępowania administracyjnego; w końcu także i podmiotu, który błędnie uważa, że wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego (por. np. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02, Orzecznictwo Sądów Polskich 2005, nr 11, poz. 128). Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że wykładnia art. 50 p.p.s.a. nie może ograniczać się tylko do rezultatu wykładni językowej, lecz musi przede wszystkim uwzględniać rezultat wykładni systemowej tego przepisu, bo tylko w ten sposób zapewnić można jego korespondencję z przedstawioną powyżej istotą oraz celami sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej. Pojęcie interesu prawnego jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Odrzucając skargę w tej sprawie Sąd I instancji jakkolwiek przywołał art. 97 ustawy Prawo telekomunikacyjne, to jednak za zasadniczy argument dla odrzucenia skargi uznał to, że skarżąca nie była adresatem zaskarżonej decyzji. Świadczy to o arbitralności działania Sądu. W jego rezultacie bowiem ocena istnienia interesu prawnego – która aby mogła być uznana za prawidłową wymagała merytorycznego rozpoznania zarzutów odnośnie do zagadnienia interesu prawnego oraz jego źródeł – zastąpiona została arbitralną tezą, że brak legitymacji skargowej uzasadnia to, że Spółka A. nie była adresatem decyzji. Stanowiska tego nie uzasadnia zaś argument z przedstawionego powyżej rozumienia art. 50 p.p.s.a. To rozumienie zaś nie oznacza, że zawsze i w każdym przypadku strona pozbawiona jest prawa do skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy nie jest adresatem decyzji. Rzecz dotyczy bowiem interesu prawnego, którego istnienie zawsze podlega badaniu, co nie oznacza, że nie może się jednocześnie okazać, że już prima facie interesu prawnego w rozumieniu przywołanego przepisu nie ma, czego Sąd I instancji jednak – jak wynika to z przedstawionych argumentów – nie wykazał. Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja dotyczy bowiem realizacji praw i zobowiązań nakładanych na operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, którym skarżąca nie jest. Stanowiska tego jednakże w żaden sposób nie uzasadnił, a skargę odrzucił – jak to wyżej podkreślono – wyłącznie z powodu braku legitymacji skargowej. Przy takim przyjęciu, tym bardziej za dowolne należało uznać stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym "nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji pozytywnego rozpatrzenia wniosku X. o dopłatę przez Prezesa UKE, skarżąca może być zobowiązana partycypować w pokryciu przedmiotowej dopłaty". Tego rodzaju stwierdzenie w żadnym stopniu nie uzasadnia bowiem odrzucenia skargi spółki A. w tej sprawie. W rekapitulacji stwierdzić należy, że kwestia legitymacji skargowej i interesu prawnego skarżącej winna w tej sprawie podlegać ocenie merytorycznej, a nie formalnej. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zawarte w skargach kasacyjnych wnioski o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługiwały zatem na uwzględnienie, skoro przedmiotem kontroli NSA w tej sprawie było postanowienie o odrzuceniu skargi.