II FSK 624/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA : Bogusław Dauter po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Op 431/08 w sprawie ze skargi G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 31 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej wielkość pomocy publicznej udzielonej w formie zwolnienia w podatku od nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1. Postanowieniem z 9 lutego 2009 r., I SA/Op 431/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 31 lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej wielkość pomocy publicznej udzielonej w formie zwolnienia w podatku od nieruchomości. 2. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym: decyzją z 31 lipca 2008 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. spółka z o.o. z siedzibą w B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję B. z 14 czerwca 2007 r. ustalającą wielkość pomocy publicznej udzielonej spółce w formie zwolnienia w podatku od nieruchomości oraz orzekającej o obowiązku zwrotu kwot stanowiących nadwyżkę pomocy ponad dopuszczalną intensywność pomocy i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. W ocenie SKO organ pierwszej instancji orzekając w przedmiotowej decyzji, wydanej na podstawie uchwały Zarządu Miejskiego w S. nr [...] z 28 grudnia 2001 r., działał bez podstawy prawnej, bowiem wskazana uchwała Zarządu Miejskiego nie miała charakteru aktu prawa miejscowego i nie była źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy. 3. Skargę na powyższą decyzję wniósł B.. 4. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazał, że z przepisu tego wynika zasada, iż sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot i struktura postępowania sądowoadministracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje w ocenie sądu pierwszej instancji krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Postępowanie to nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji. W związku z powyższym w ocenie sądu pierwszej instancji gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej. Wobec tego ani gmina, ani żaden jej organ, nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Dlatego uznano, że gmina S., której Burmistrz wydał decyzję ustalającą wielkość pomocy publicznej udzielonej w formie zwolnienia w podatku od nieruchomości w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego w tej sprawie. Dlatego też sąd pierwszej instancji skargę uznał za niedopuszczalną i ją odrzucił. 5. W skardze kasacyjnej G. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości zarzucając naruszenie art. 50 oraz 58 p.p.s.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie tj. odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powołaniem się na brak legitymacji skargowej gminy, a w konsekwencji interesu prawnego skarżącego. W związku z tak postawnym zarzutem wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o dopuszczenie dowodu z akt sprawy WSA w Opolu o sygnaturze I SA/Opp 432/08 na okoliczność przyczyny odrzucenia skargi Burmistrza S. działającego jako organ pierwszej instancji. 6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. spółka z o.o. z siedzibą w B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Należy zauważyć, że jak wynika z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Legitymację do wniesienia skargi określono w art. 50 p.p.s.a. przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które mimo braku takiego interesu są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna) (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 133). Zarówno w piśmiennictwie (por. M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 35; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu..., s. 127; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005, nr 11, poz. 128), jak i w orzecznictwie sądowym (por. powołany wyrok z 27 stycznia 2004 r., wyrok NSA z 27 maja 1988 r., IV SA 164/88, LexPolonica nr 297109) prezentowany jest pogląd, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję administracyjną do sądu administracyjnego jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jaki i niemający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej. W orzecznictwie NSA, jakie ukształtowało się w okresie obowiązywania ustawy o NSA, dominował pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej zatem sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (por. np. uch. NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 (niepubl.), rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. podzielił w całej rozciągłości stanowisko wyrażone we wcześniejszym orzecznictwie. Sąd ten, odwołując się do wskazanego orzecznictwa stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W wyroku stwierdzono: "Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego". Należy zauważyć, że stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, odpowiada poglądom formułowanym w tym względzie przez większość przedstawicieli doktryny (por. m.in. J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym (w:) Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, s. 721 i n.; T. Woś, glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, Sam. Teryt. 2004, nr 12, s. 79; M. Stahl, glosa do wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., OSK 301/04, OSP 2005, z. 2, s. 72). Dlatego też, ponieważ w przedmiotowej sprawie organ gminy, którym jest burmistrz wydał decyzję w sprawie, w pierwszej instancji, a okoliczność ta w żaden sposób nie została podważona, organ ten nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga słusznie została przez sąd pierwszej instancji odrzucona jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl., postanowienie NSA z 24 maja 2006 r., II FSK 818/05, niepubl.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 50 i 58 p.p.s.a. są bezzasadne a orzeczenie sąd pierwszej instancji odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. 8. W rozpatrywanej sprawie odstąpiono od zasądzenia na rzecz K. spółka z o.o. z siedzibą w B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. jednoznacznie wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z zaskarżeniem wyroku, a nie postanowienia. Tak więc, przepisy te w ogóle nie mogą mieć zastosowania do kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku zaskarżenia postanowienia o odrzuceniu skargi. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o zwrocie kosztów postępowania.