III SA/Lu 233/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Rada Miasta uznała za bezzasadną skargę A. G. i A. S. na Prezydenta Miasta L. w sprawie wydawania zarządzeń i nakazów niezgodnie ze Statutem D. B.. W. L. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi W. L. wskazał na wstępie, że żadne przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) nie wprowadzają ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Dotyczy to też uchwał rad gminy podejmowanych w trybie skargowym z art. 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."). Stosownie do przepisu art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy. Z powyższego wynika, że Rada Miasta jest jedynym kompetentnym organem w zakresie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Prezydenta Miasta L.. Rada gminy rozpatruje daną skargę w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym uproszczonym, kończącym się czynnością materialnotechniczną, tj. zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały podejmowanej przez radę gminy powinno obowiązkowo zawierać wszystkie składniki wymienione w art. 238 § 1 k.p.a. Elementem obligatoryjnym jest uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu rozpatrującego skargę. W przypadku rozpatrywania skarg na działalność wójta gminy obowiązek prawnego i faktycznego uzasadnienia swojego stanowiska w razie odmownego załatwienia skargi spoczywa na radzie gminy. Zdaniem Wojewody załączone do uchwały uzasadnienie nie może zostać uznane za wykonanie prawnego obowiązku sporządzenia uzasadnienia prawnego i faktycznego uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wynikającego z art. 238 § 1 k.p.a. Z treści uzasadnienia nie wynika, czego dotyczyła skarga A. G. i A. S., ani jakie były podstawy prawne uznania tej skargi za bezzasadną. Rada nie wskazała, na podstawie jakich materiałów czy też wyjaśnień uznano, że "posiedzenie Rady D. B. było rozpoczęte i zakończone w sposób prawidłowy, zgodny z postanowieniami Statutu, a zapadłe na nim uchwały podjęto zgodnie z przepisami prawa" a także, że "żadna z wskazywanych w uprzednich skargach osób nie dokonywała nadinterpretacji, nie wykazywała chęci, ani nie podejmowała działań mających na celu dokonanie zmian w Statucie D. B., a co za tym idzie nie wydawała zarządzeń ani nakazów niezgodnych ze wspomnianym wyżej Statutem". Na podstawie cytowanego uzasadnienia do uchwały nie sposób w ogóle stwierdzić, jaki był przedmiot skargi i czego dotyczył stan faktyczny. Brak także wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego dla dokonanego przez Radę rozstrzygnięcia o odmownym załatwieniu skargi. Natomiast nadzór wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w trybie skargowym Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 227 i nast. k.p.a). Wojewoda sprawując funkcję organu nadzoru nie jest władny do rozstrzygania, czy Rada trafnie i poprawnie merytorycznie rozpatrzyła skargę należącą do jej właściwości. Kontrola nadzorcza wojewody ogranicza się do analizy formalnoprawnej uchwały pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Takim przepisem jest art. 238 § 1 k.p.a., ustanawiający wymóg prawnego i faktycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiocie odmownego załatwienia skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniosła, że w dniu 11 kwietnia 2017 r. do Rady Miasta wpłynęła skarga na Prezydenta Miasta L., złożona przez dwie osoby fizyczne, opatrzona datą 4 kwietnia 2017 r. W skardze tej zarzucono Prezydentowi Miasta L. "wydawanie zarządzeń i nakazów niezgodnie ze Statutem D. B....". Powyższa skarga była kolejną skargą dotyczącą tego samego przedmiotu sprawy. Uprzednio grupa osób fizycznych, w tym członków Rady D. B., złożyła do Przewodniczącego Rady Miasta oraz Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miasta wniosek dotyczący "likwidacji puczu", czyli samowoli organizacyjnej w Radzie D. B.. Wniosek ten rozpatrzyła Komisja Rewizyjna Rady Miasta, która na posiedzeniu w dniu 1 lutego 2017 r. oraz przeanalizowaniu zebranych materiałów oceniła, iż podjęte przez Prezydenta Miasta L. działania były wystarczające i nie zdecydowała się podejmować dodatkowych działań w tej sprawie. W dniu 9 marca 2017 r. do Rady Miasta wpłynęła skarga grupy osób, opatrzona datą 23 lutego 2017 r. na "nienależyte rozpatrzenie wniosku radnych i mieszkańców D. B. przez Komisję Rewizyjną Rady Miasta. Sprawa ta była przedmiotem posiedzenia Komisji Rewizyjnej w dniu 29 marca 2017 r. Na to posiedzenie zostali zaproszeni skarżący, którzy następnie wzięli w nim udział, podobnie jak inne osoby, w tym członkowie Rady D. B.. Komisja Rewizyjna wysłuchała skarżących oraz pracowników Urzędu Miasta L. i podjęła następujące stanowisko: "Komisja Rewizyjna po zapoznał się z materiałami oraz wysłuchaniu zainteresowanych stron, nie widzi potrzeby rozszerzania dalszych prac nad sprawą i oceniła podjęte przez Prezydenta Miasta L. działania jako pozytywne". Stanowisko to Komisja Rewizyjna podjęta 5 głosami "za", przy 0 głosów "przeciw" oraz 1 głosem "wstrzymującym się". Pomimo wyczerpującego zbadania sprawy przez Komisję Rewizyjną Rady Miasta, z udziałem skarżących, dwoje z nich złożyło ponownie skargę, tym razem na Prezydenta Miasta L.. Skarga ta (opatrzona datą 4 kwietnia 2017 r.) w istocie dotyczyła tych samych kwestii, które były przedmiotem wymienionych wyżej skarg. Skarżący jednak tym razem wyraźnie wskazali, że składają skargę na Prezydenta Miasta L.. Skarga z dnia 4 kwietnia 2017 r. została najpierw rozpatrzona na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta w dniu 20 czerwca 2017 r. W posiedzeniu tym uczestniczyli skarżący, którzy przedstawili swoje stanowisko sprawie. Komisja Rewizyjna zapoznała się też ze stanowiskiem Prezydenta Miasta L., w imieniu którego występował Dyrektor Wydziału Audytu i Kontroli Urzędu Miasta L.. Komisja rewizyjna uznała skargę za bezzasadną. Następnie na sesji Rady Miasta w dniu [...] czerwca 2017 r. Rada Miasta rozpatrywała przedmiotową skargę i podjęła uchwałę, która jest przedmiotem skargi W. L.. Rada Miasta podniosła, że zaskarżona uchwała spełnia wymogi określone przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, dlatego nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W niniejszej sprawie niesporne jest to, że do Sądu zaskarżono uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w której uznano za bezzasadną skargę A. G. i A. S. względem działań Prezydenta Miasta L., które zdaniem skarżących były sprzeczne z prawem. Wskazaną w zaskarżonej uchwale podstawę prawną jej podjęcia stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej jako "ustawa" lub "u.s.g.") oraz art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."). Wojewoda jako przewidziany w ustawie o samorządzie gminnym organ nadzoru nad legalnością działalności gminy (art. 86 u.s.g.) jest z mocy art. 91 ust. 1 tej ustawy uprawniony do stwierdzenia w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, nieważności uchwały gminy sprzecznej z prawem. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, ale może na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego. Wymaga zwrócenia uwagi, że z mocy ostatnio powołanego przepisu wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością gminy, legitymowany jest do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały organu gminy, a zatem także uchwały rady gminy podjętej w sprawie rozpatrzenia skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. Zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a., powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, rada gminy jest organem właściwym (jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych) do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2. Jednocześnie według art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W. L. we wniesionej do Sądu skardze nie kwestionował sposobu samego rozstrzygnięcia, jakie zostało podjęte przez Radę Miasta w przedmiocie skargi dotyczącej zadań/działalności prezydenta, którą wywiedli mieszkańcy dzielnicy B.. Wskazał natomiast na uchybienia formalne w zakresie uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej w dniu [...] czerwca 2017 r. uchwały. Odnosząc się do wywodów organu nadzoru w tym zakresie należy podnieść, że istnie, uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest ogólnikowe i lakonicznie, jednak nie można jej postawić tak daleko idących zarzutów jak czyni to W. L., a więc jej wadliwości pod względem formalnoprawnym, która skutkowałaby koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że nieprawidłowe jest stanowisko organu, że z treści uzasadnienia nie wynika "czego dotyczyła skarga A. G. i A. S.", oraz "jaki był przedmiot skargi, co było przedmiotem badania i dokonywania ustaleń przez Radę, czego dotyczył stan faktyczny". Wymaga podkreślenia, że w treści podjętej uchwały wyraźnie wskazano, iż "uznaje się za bezzasadną skargę A. G. i A. S. na Prezydenta Miasta L. w sprawie wydawania zarządzeń i nakazów niezgodnie ze Statutem D. B.", co zresztą stanowiło powtórzenie sformułowania zawartego w pierwszym akapicie skargi z dnia 4 kwietnia 2017 r., która wpłynęła do Rady Miasta. Także w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta wskazała, że uchwała odnosi się właśnie do tejże skargi, która wpłynęła do organu w dniu 11 kwietnia 2017 r. Wprawdzie organ podejmujący zaskarżoną uchwałę w sposób ogólny wskazał również na okoliczności, które legły u podstaw uznania skargi wniesionej przez A. S. i A. G. za bezzasadną, to jednak za wystarczające w zakresie motywacji sposobu rozstrzygnięcia (nieuwzględnienia skargi) uznać należy odwołanie się w tym zakresie do całości postępowania toczącego się w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, grupa mieszańców, w tym członków Rady D. B. złożyła do Przewodniczącego Rady Miasta oraz Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miasta wniosek opatrzony datą 23 stycznia 2017 r., dotyczący "likwidacji "puczu", czyli samowoli organizacyjnej w Radzie D. B.. Wniosek ten pierwotnie rozpatrzyła Komisja Rewizyjna Rady Miasta, która na posiedzeniu w dniu 1 lutego 2017 r., po przeanalizowaniu zebranych materiałów oceniła, iż podjęte przez Prezydenta Miasta L. działania były wystarczające i nie zdecydowała się podejmować dodatkowych działań w tej sprawie. W dalszej kolejności w dniu 9 marca 2017 r. do Rady Miasta wpłynęła skarga grupy osób, opatrzona datą 23 lutego 2017 r. na "nienależyte rozpatrzenie wniosku radnych i mieszkańców D. B. przez Komisję Rewizyjną Rady Miasta....". Sprawa ta stała się przedmiotem posiedzenia Komisji Rewizyjnej w dniu 29 marca 2017 r. Na to posiedzenie zostali zaproszeni skarżący, którzy wzięli w nim udział, podobnie jak inne osoby, w tym członkowie Rady D. B.. Komisja Rewizyjna wysłuchała skarżących oraz pracowników Urzędu Miasta L. i podjęła następujące stanowisko: "Komisja Rewizyjna po zapoznaniu się z materiałami oraz wysłuchaniu zainteresowanych stron, nie widzi potrzeby rozszerzania dalszych prac nad sprawą i oceniła podjęte przez Prezydenta Miasta L. działania jako pozytywne". Stanowisko to Komisja Rewizyjna podjęta 5 głosami "za", przy 0 głosów "przeciw" oraz 1 głosem "wstrzymującym się". Natomiast sprawa, na kanwie której zapadła zaskarżona uchwała zainicjowana została pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r., które wpłynęło do Rady Miasta. Skarżący A. G. i A. S., powołując się na przepis art. 227 k.p.a. złożyli skargę "na Prezydenta Miasta L. za rażące naruszenie prawa, przez wydawanie zarządzeń i nakazów niezgodnie ze Statutem D. B. – jednostki pomocniczej Rady Miasta, przyjętego uchwałą nr [...] z dnia 19 lutego 2009 r." W skardze tej zarzucono, że Prezydent zaakceptował uchwały podjęte na spotkaniu Rady D. B., z rażącym naruszenie Statutu D. B., przez co – w ocenie skarżących – został "naruszony poważnie interes mieszkańców dzielnicy B. i praworządność Polski jako państwa prawa". Jak już wyjaśniono, skarga z dnia 4 kwietnia 2017 r. została najpierw rozpatrzona na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta w dniu 20 czerwca 2017 r. W posiedzeniu tym uczestniczyli skarżący, którzy przedstawili swoje stanowisko sprawie. Komisja Rewizyjna zapoznała się też ze stanowiskiem Prezydenta Miasta L., w imieniu którego występował Dyrektor Wydziału Audytu i Kontroli Urzędu Miasta L.. Komisja Rewizyjna uznała skargę za bezzasadną. Następnie na sesji Rady Miasta w dniu [...] czerwca 2017 r. Rada Miasta rozpatrywała przedmiotową skargę i podjęła zaskarżoną przez W. L. uchwałę o wskazanej powyżej treści. Otóż, wymaga zwrócenia uwagi, że uchwała Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. była ostatnim etapem procedowania sprawy ze skargi dwóch mieszkańców dzielnicy B.. Skarga ta jest nierozerwalnie związana z innymi działaniami, jakie były podejmowane przez organy w sprawie rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez wnioskodawców skargi na Prezydenta Miasta L., w tym obejmujących rażące naruszenie prawa, przez wydawanie zarządzeń i nakazów niezgodnie ze Statutem D. B.. Jak powyżej wskazano, rozpatrzenie skargi nie odbyło się bez odniesienia się do zarzutów skarżących, którzy byli czynnymi uczestnikami zarówno posiedzeń Komisji Rewizyjnych, jak również sesji Rady Miasta. Zapewniono im przy tym czynny udział w sprawie, gdyż mieli możliwość przedstawienia swoich stanowisk oraz wysłuchania wyjaśnień pracowników Urzędu Miasta. W opisanej sytuacji, na podstawie całokształtu okoliczności sprawy organ uznał, że skarga wniesiona na Prezydenta Miasta L. w sprawie wydawania zarządzeń i nakazów niezgodnie ze Statutem D. B. jest niezasadna, co organ wyraził w kwestionowanym przez organ nadzoru uzasadnieniu do podjętej uchwały. Trzeba jednak zauważyć, że uzasadnienie to, tak w zakresie faktycznym jak i prawnym, nie mogło być w kwestii jego kompletności i zgodności z prawem ocenione w oderwaniu od czynności, jakie podejmowane były w związku z zarzutami względem Prezydenta Miasta L. zawartymi w skardze z dnia 4 kwietnia 2017 r. Skoro zaś organ okoliczności te uwzględnił przy podejmowaniu uchwały, o czym świadczą zgromadzone w sprawie dowody, to nawet rzeczywista lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie dyskwalifikuje jego formalnej poprawności i zgodności z prawem. W takiej zaś sytuacji uchwale tej nie można skutecznie przypisać sprzeczności z prawem, a w konsekwencji skutku nieważności. Ponadto, Sąd rozpatrując niniejszą skargę, nie dopatrzył się również z urzędu żadnej istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały, która skutkowałaby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając wskazane motywy na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), o czym orzekł w sentencji wyroku.