VII SA/Wa 1443/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. J. – K., B. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K. i A. J.-K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmawiającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie schodów zewnętrznych, powiększeniu otworu okiennego na otwór drzwiowy i wymianie stolarki okiennej w lokalu nr [...] przy ul. G. w O. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej "kpa". 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – dalej "MKiDZN" podał, że B. K. złożył do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – dalej "[...] WKZ" wniosek o wydanie pozwolenia na lokalizację schodów zewnętrznych do lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. G. w O., zmiany jednego z okien na drzwi wejściowe oraz na "wymianę istniejącej skrzynkowej stolarki okiennej na stolarkę okienną o konstrukcji zespolonej, której podział i wykończenie będzie na wzór pierwotnej". Do wniosku dołączony został "Projekt budowlany – Budowa schodów zewnętrznych i wymiana stolarki okiennej" opracowany w maju 2014 r. oraz "Proponowany program prac konserwatorskich dotyczących elewacji frontowej zabytkowego budynku z 1905 r., mieszczącego się przy ul. G. w O.", opracowany w 2014 r. [...] WKZ decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmówił pozwolenia na to zamierzenie budowlane. MKiDZN po rozpatrzeniu odwołania, orzeczeniem z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu zawierając wskazania co do dalszego postępowania. [...] WKZ decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. ponownie odmówił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie schodów zewnętrznych, powiększeniu otworu okiennego na otwór drzwiowy i wymianie stolarki okiennej w lokalu nr [...] przy ul. G. w O. Odwołanie od tej decyzji złożyli B. K. i A. J.-K. 3. W uzasadnieniu decyzji MKiDZN stwierdził, że planowana inwestycja miałaby polegać na dobudowie do elewacji frontowej budynku schodów zewnętrznych wraz ze zmianą istniejącego okna na drzwi wejściowe do lokalu, a także wymianę okien skrzynkowych w przedmiotowym lokalu zabytkowego budynku na stolarkę w konstrukcji zespolonej. Zdaniem organu, słusznie [...] WKZ wskazał, że z konserwatorskiego punktu widzenia jedną z nadrzędnych wartości elementów architektury jest ich autentyzm, w tym wzajemne proporcje i wystrój zewnętrzny elewacji; dobudowa do elewacji frontowej budynku schodów zewnętrznych wraz ze zmianą istniejącego okna na drzwi wejściowe zmieni znacząco wygląd zewnętrzny zabytkowego budynku, wpływając negatywnie na jego wartość historyczną i architektoniczną. W interesie społecznym leży ochrona budynku o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego obiektu. Organ stwierdził, że działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytkowych obiektu. Ochrona zabytków nie polega bowiem na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac modernizacyjnych, ale dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech elewacji budynku, stanowiącego zabytek. Wnioskowane zamierzenie nie spełnia, zdaniem organu, w wystarczającym stopniu koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wystrój i plastykę elewacji obiektu. W odniesieniu do argumentów przytoczonych w odwołaniu MKiDZN podkreślił, że wnioskowane zamierzenie nie może stanowić alternatywy dla remontu kamienicy, przeprowadzonego z poszanowaniem jej wartości zabytkowych. Zauważył również, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] WKZ dokonał rewizji stanowiska organu ochrony zabytków pierwszej instancji w tym zakresie, bowiem doszedł on do przekonania, że działania polegające na dostawieniu schodów do elewacji frontowej zabytkowego budynku powodują znaczącą niekorzystną zmianę wyrazu architektonicznego i utratę wartości autentyczności obiektu. Zmiana stanowiska organu pierwszej instancji wynika zatem z doświadczenia i wiedzy zdobytej w zakresie wpływu takich działań na walory zabytkowe zabudowy, a nie z nierównego traktowania w tym zakresie wnioskodawców. Organ stwierdził również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 516/10 stwierdził, że częściowe przekształcenia zabytkowego obszaru [zabytkowego obiektu], poprzez realizację kilku inwestycji o charakterze odbiegającym od historycznie ukształtowanego, nie uzasadniają zezwolenia na dokonywanie dalszych zniekształceń. Strona postępowania nie może powoływać się skutecznie na naruszenie przez organ administracji zasady równości wobec prawa w sytuacji, w której ten organ, działający w ramach uznania administracyjnego uznaje – pod wpływem doświadczeń zebranych w toku wykonywania ustawowych kompetencji – że w danej kategorii spraw zachodzą podstawy do rygorystycznego zabezpieczenia interesu społecznego pomimo tego, że w przeszłości w tej samej kategorii spraw miały miejsce przypadki odstąpienia od egzekwowania tego rodzaju rygorów od innych podmiotów. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na decyzję MKiDZN do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. J.-K. i B. K.; zarzucając obrazę przepisów postępowania administracyjnego, która miała wpływ na treść decyzji organów obu instancji, a wyrażającą się w nieprzeprowadzeniu dowodów wnioskowanych przez inwestorów, naruszeniu zasady równości obywateli wobec prawa, zaniechaniu realizacji wytycznych zawartych w decyzji MKiDZN z dnia [...] kwietnia 2015 r. odnośnie udostępnienia inwestorom pełnej dokumentacji dotyczącej budynku położonego w O. przy ul. G. – - domagali się uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wnieśli również o przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dowodów wymienionych w skardze. 6. W odpowiedzi na skargę MKiDZN wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 8. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającą pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie schodów zewnętrznych, powiększeniu otworu okiennego na otwór drzwiowy i wymianie stolarki okiennej w lokalu nr [...] przy ul. G. w O. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 9. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 z późn. zm.), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Z akt sprawy wynika, że budynek przy ul. G. w O. został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] września 1988 r. nr [...]. Planowana inwestycja miała polegać na dobudowie do elewacji frontowej tego budynku schodów zewnętrznych, wraz ze zmianą istniejącego okna na drzwi wejściowe do lokalu, a także wymianie okien skrzynkowych na stolarkę w konstrukcji zespolonej. Zgodnie z art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, zgodnie natomiast z art. 5 pkt 3 i 4 tej ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie, korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Z przepisów tych wynika, że obowiązek ochrony zabytków ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada nie tylko na organy administracji publicznej, ale również na właściciela lub posiadacza zabytku, czyli w sprawie niniejszej - na stronę skarżącą. Zabytkiem, stosownie do art. 3 pkt 1 tej ustawy, jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Skoro budynek przy ul. G. w O. został wpisany do rejestru zabytków, a zatem jest objęty prawną ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Należy zauważyć, że ten przepis pozwala na prowadzenie określonych prac czy robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków – po uzyskaniu zezwolenia, jednakże nie pozwala na podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, o czym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy. Planowana inwestycja miała polegać na dobudowie do elewacji frontowej tego budynku schodów zewnętrznych, wraz ze zmianą istniejącego okna na drzwi wejściowe do lokalu, a także wymianie okien skrzynkowych na stolarkę w konstrukcji zespolonej, nie budzi więc wątpliwości, że wnioskodawcy – B. K. i A. J.-K. domagali się wyrażenia zgody na prowadzenie określonych prac czy robót budowlanych przy zabytku, które w istocie doprowadziłyby do naruszenia substancji i do zmiany wyglądu zabytku. Skoro, jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z konserwatorskiego punktu widzenia jedną z nadrzędnych wartości elementów architektury jest ich autentyzm, w tym wzajemne proporcje i wystrój zewnętrzny elewacji, to bez wątpienia dobudowa do elewacji frontowej budynku schodów zewnętrznych wraz ze zmianą istniejącego okna na drzwi wejściowe zmieni znacząco wygląd zewnętrzny zabytkowego budynku wpływając negatywnie na jego wartość historyczną i architektoniczną. Słusznie również organ uznał, że ochrona budynku o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego obiektu leży w interesie społecznym. Nie budzi również wątpliwości, co podniósł organ, że działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytkowych obiektu. Ochrona zabytków nie polega na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac modernizacyjnych, jednakże zezwala na tego rodzaju prace, które nie zmieniają ani stylu ani charakterystycznych cech elewacji budynku stanowiącego zabytek. Nie uzasadnia akceptacji proponowanych prac również okoliczność, że uprzednio takie zezwolenia były wydawane. Nie budzi wątpliwości, że dobudowanie schodów do elewacji frontowej zabytkowego budynku spowoduje nie tylko istotną niekorzystną zmianę wyrazu architektonicznego, ale przede wszystkim utratę wartości autentyczności obiektu. Podkreślić należy, że częściowe przekształcenia zabytkowego obszaru czy zabytkowych obiektów poprzez realizację inwestycji o charakterze odbiegającym od historycznie ukształtowanego, nie uzasadniają zezwolenia na dokonywanie dalszych zniekształceń chronionego prawnie zabytku czy układu. Nie budzi wątpliwości, że decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego zabytku. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, czy argumentacja organu jest spójna. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.