VIII SA/Wa 333/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Skaryszewie z dnia 18 lutego 2011 r. nr V/25/2011 w przedmiocie określenia warunków funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] lutego 2011 roku Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia warunków funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy. Załącznikiem do przedmiotowej uchwały był Regulamin pracy gminnego zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałaniu przemocy. Prokurator Rejonowy [...] w skardze z dnia [...] marca 2018 roku wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Uchwale tej zarzucał istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2017 roku, poz. 1875 dalej jako u.s.g.) w związku z art. 2 ust.1 w związku z art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (DZ.U. z 2017 roku, poz. 1523 dalej jako ustawa) i art. 88 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania tejże uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym jako aktu prawa miejscowego, art. 9 a ust. 6-10, art. 9b ust.3 oraz 9c ust. 1-3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (DZ.U. z 2015 roku, poz. 1390 dalej jako u.p.p.r.) oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (DZ.U z 2016 roku, poz. 283 dalej jako rozporządzenie) poprzez wprowadzenie do uchwały w § 4 ust. 2-5, § ust.1, 3 i § 8 ust.1-3 powtórzeń i modyfikacji tekstu ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 9a ust.15 tej ustawy poprzez brak uregulowania w zaskarżonej uchwale kwestii dotyczącej odwoływania członków zespołu interdyscyplinalnego, do uregulowania której zobowiązał radę przepis art. 9a ust.15 u.p.p.r. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazywał na podstawową wadliwość przedmiotowej uchwały, iż nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] jako akt prawa miejscowego. Podnosił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób dookreślone) i który został wydany w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy oraz w związku art. 88 ust.1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w S. w sprawie określenia warunków funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określające organizację i pracę zespołu. Jednak w treści uchwały można znaleźć też normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała jest skierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów mogących wchodzić w skład zespołu. Ponadto postanowienia są skierowane niewątpliwie do podmiotów, spośród których przynajmniej część nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Burmistrzowi. Uchwała ta wykazuje więc cechy aktu prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała poprzez określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania jego członków oraz szczegółowych warunków funkcjonowania tego zespołu jako akt prawa miejscowego winna być, zgodnie z art. 2 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy oraz art. 42 u.s.g. opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z powodu nieogłoszenia zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. nie może wywoływać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2008 roku, sygn. akt I OSK 701/08). Tylko właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, wynika wprost z art. 88 ust.1 i 2 Konstytucji RP. Nadto uchwała jako akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust.15 u.p.p.r., być niezgodna z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, czy też formułować ustanowionych w nim zakazów w sposób niejednoznaczny. Norma kompetencyjna zawarta w art.9a ust.15 u.p.p.r. upoważnia radę gminy do uregulowania w formie uchwały tylko i wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała zawiera szereg powtórzeń i modyfikacji zawartych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. - § 4 ust.2 uchwały wskazano, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między burmistrzem a przedstawicielami o których mowa w art. 9a ust.3 u.p.p.r., co stanowi powtórzenie art. 9a ust.6 tej ustawy; - § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazano, ze zespołem kieruje przewodniczący wybierany spośród jego członków na, pierwszym posiedzeniu zespołu, co powtarza przepis art. 9a ust.6 u.p.p.r.; - § 4 ust.4 uchwały gdzie wskazano, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co powtarza art. 9a ust.7 u.p.p.r.; - § 4 ust.5 uchwały gdzie zapisano, że obsługę organizacyjno – techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S., co powtarza zapis art. 9a ust.9 u.p.p.r.; - § 5 ust.1 uchwały gdzie wskazano, że zespół interdyscyplinarny tworzy grupy robocze w celu rozwiązania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, czym powtórzono zapis art. 9a ust.10 u.p.p.r.; - § 5 ust.3 uchwały jest powtórzeniem przepisu art. 9b ust.3 u.p.p.r.; - § 8 ust.1 uchwały stanowi zapis brzmienia przepisu art. 9c ust.1 u.p.p.r.; - § 8 ust.2 uchwały stanowi zapis brzmienia art. 9c ust.2 u.p.p.r.; - § 8 ust. 3 uchwały stanowi powtórzenie art. 9c ust.3 u.p.p.r.; Powyższe powtórzenia w dosłownym brzmieniu lub zmodyfikowane ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi w ocenie skarżącego istotne naruszenie prawa. Z mocy art. 9a ust.15 w związku z ust.3-5 u.p.p.r. zadaniem gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W przedmiotowej uchwale brak jest uregulowania kwestii dotyczącej odwoływania członków zespołu. Przepis art. 9a ust.15 u.p.p.r. zobowiązujący radę do uregulowania tej kwestii, zawiera normę o charakterze iuris cogentis, co oznacza, że niedopełnienie jakiejkolwiek przesłanki w niej zawartej skutkuje nieważnością aktu wydanego na jego podstawie. W odpowiedzi na skargę organ uznawał zasadność skargi i zarzutów w niej podniesionych. Argumentował, że został już przygotowany nowy projekt uchwały w sprawie przyjęcia prawidło sformułowanego regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust.15 u.p.p.r. co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy Skaryszew i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 roku, sygn. akt II OSK 19922/11). Brak publikacji aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, że nie wywołała ona skutków prawnych i doszło do istotnego naruszenia art. 32 u.s.g. w związku z art. 2 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy. Nadto należy zgodzić się ze skarżącym, że wskazane zapisy uchwały § 4 ust. 2–5, § 5 ust.1 i 3, § 8 ust. 1–3 są powtórzeniami dosłownie lub z modyfikacją treści przepisu ustawowego oraz zaskarżona uchwała nie reguluje kwestii obowiązkowej sposobu odwoływania członków zespołu. Stanowi to naruszenie przepisów art. 9a ust. 6-10 i 15,art. 9b ust.3, art. 9c u.p.p.r. w związku z § 118 i § 143 rozporządzenia. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.