I OZ 930/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SO/Wa 13/18 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku A. S. o wymierzenie grzywny Przewodniczącemu Krajowej Rady Sądownictwa za nieprzekazanie w terminie skargi z dnia 23 lutego 2018 r. wraz z odpowiedzią i aktami sprawy w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.), wymierzył Przewodniczącemu Krajowej Rady Sądownictwa grzywnę w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Skarga A. S. wpłynęła do organu w dniu 23 lutego 2018 r. Piętnastodniowy termin przekazania tej skargi do WSA w Warszawie wraz z odpowiedzią i aktami sprawy upłynął w dniu 12 marca 2018 r. (art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 83 § 2 P.p.s.a.). Skarga z dnia 23 lutego 2018 r. (zarejestrowana w Sądzie pod sygnaturą akt II SAB/Wa 217/18) przekazana została do Sądu w ustawowym terminie, albowiem przy piśmie organu z dnia 6 marca 2018 r. skierowanym do Prezesa WSA w Warszawie, które nadane zostało w placówce pocztowej w dniu 7 marca 2018 r. Obowiązek częściowo zatem wypełniony został w ustawowym terminie. Jednakże organ w sprawie tej nie przekazał w ustawowym terminie do Sądu akt sprawy z wniosku A. S. o udostępnienie informacji publicznej i odpowiedzi na skargę na bezczynność. Akta sprawy nadesłane zostały bowiem przez organ do Sądu w dniu 2 maja 2018 r., a zatem 51 dni po upływie ustawowego terminu, zaś odpowiedź na skargę w dniu 24 maja 2018 r., a zatem 73 dni po upływie ustawowego terminu. Sąd I instancji uznał, że podana przez organ okoliczność, iż od 3 marca 2018 r. do 27 kwietnia 2018 r. nie odbywały się posiedzenia plenarne Krajowej Rady Sądownictwa nie usprawiedliwia niedopełnienia w terminie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Okoliczność ta nie uzasadnia oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny. Wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł Sąd wziął pod uwagę argumenty strony oraz okres przekroczenia ustawowego terminu. WSA wskazał, że w tym przypadku wymierzenie grzywny ma przede wszystkim charakter represyjny, bowiem organ przekazał do Sądu w skargę oraz odpowiedź na skargę i akta sprawy do dnia orzekania w sprawie wniosku o wymierzenie grzywny. Z akt sprawy nie wynika, aby niedopełnienie w całości obowiązku ustawowego w terminie wynikało z zamierzonego działania organu. Potwierdza to sam fakt przekazania skargi w terminie. Z tych względów wymierzenie grzywny w wysokości 500 złotych pozwala, w ocenie Sądu I instancji, na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. W zażaleniu na powyższe postanowienie Przewodniczący KRS podniósł, że w realiach niniejszej sprawy odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny nie byłoby niezgodne z obowiązującymi w tej materii uregulowaniami oraz orzecznictwem sądów administracyjnych. Pomijając bowiem nawet okoliczność, że skarga A. S. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest niezasadna, to skarga ta została przekazana Sądowi w dniu 6 marca 2018 r. Obowiązek częściowo zatem wypełniony został w ustawowym terminie. Krajowa Rada Sądownictwa nie została wówczas wezwana do uzupełnienia skargi o odpowiedź i akta sprawy natomiast oryginał skargi został zwrócony do KRS przy piśmie Sądu z dnia 26 marca 2018 r. Kolejnym pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. KRS została wezwana do nadesłania "oryginału skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych sprawy". W wykonaniu wezwania Sądu Wiceprzewodniczący KRS, przekazał akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę (pismo z dnia 2 maja 2018 r.). Kolejnym pismem (z dnia 17 maja 2018 r.) KRS została ponownie wezwana do nadesłania oryginału skargi oraz udzielenia odpowiedzi na skargę. Wniosek A. S. (datowany na dzień 9 kwietnia 2018 r.) o wymierzenie grzywny został doręczony KRS w dniu 30 kwietnia 2018 r. a odpowiedź udzielona została przez Wiceprzewodniczącego KRS pismem z dnia 2 maja 2018 r. Mając powyższe na uwadze, a także podniesione przez Wiceprzewodniczącego KRS okoliczności związane z sytuacją faktyczną w Krajowej Radzie Sądownictwa w okresie między 3 marca a 27 kwietnia 2018 r., organ stwierdził, że wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi było niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Stosownie do art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Jednakże w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest sprawa z zakresu dostępu do informacji publicznej (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), termin ten wynosi 15 dni, stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). Przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., obowiązek terminowego przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Art. 55 § 1 P.p.s.a. pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Pamiętać jednak należy, że środek prawny określony w tym przepisie stanowi zabezpieczenie prawa strony do rozpoznania przez sąd administracyjny jej sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie, co należy podkreślić, grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale również represyjny oraz prewencyjny służący także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania sądowi administracyjnemu skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Wymierzając natomiast grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. W niniejszej sprawie poza sporem była okoliczność zachowania przez Przewodniczącego KRS 15-dniowego terminu do przekazania Sądowi skargi A. S. Natomiast podstawą wymierzenia grzywny był fakt niedochowania przez organ terminu do przekazania akt sprawy i odpowiedzi na skargę, który upłynął z dniem 12 marca 2018 r. Jak bowiem wynika z akt sprawy II SAB/Wa 217/08 skarga została przez skarżącego wniesiona do organu w dniu 23 lutego 2018 r., następnie organ ten pismem z dnia 6 marca 2018 r. (nadanym w dniu 7 marca 2018 r.) przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargę lecz bez odpowiedzi na skargę i bez akt sprawy. Dopiero w dniu 2 maja 2018 r., po wcześniejszym wezwaniu przez Sąd pierwszej instancji do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., Przewodniczący KRS nadesłał akta sprawy oraz w dniu 24 maja 2018 r. - po kolejnym wezwaniu Sądu I instancji - odpowiedź na skargę, która spełniała wymagania formalne stawiane przez prawodawcę wobec tego rodzaju pism procesowych. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Organ nie wypełnił ustawowego obowiązku przekazania odpowiedzi na skargę i akt sprawy w przewidzianym do tego terminie - akta sprawy nadesłane zostały 51 dni po upływie ustawowego terminu a odpowiedź na skargę 73 dni po upływie ustawowego terminu. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny tak znacznego opóźnienia w realizacji obowiązków nie mogły usprawiedliwić utrudnienia w funkcjonowaniu organu związane z reformą Krajowej Rady Sądownictwa. Nawet przy uwzględnieniu, iż z tej przyczyny w okresie od 6 marca do 27 kwietnia 2018 r. nie odbywały się posiedzenia plenarne Krajowej Rady Sądownictwa, nie sposób uznać aby po 27 kwietnia 2018 r. ta okoliczność uzasadniała zwłokę organu w przekazaniu prawidłowo sporządzonej odpowiedzi na skargę, której to czynności organ dokonał dopiero w dniu 24 maja 2018 r. Tym bardziej, jeżeli się zważy, iż w dniu 2 maja 2018 r. organ przekazał Sądowi akta sprawy. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że orzeczenie sądu o wymierzeniu grzywny ma charakter uznaniowy. Oznacza, to że sąd może, ale nie musi stosować przedmiotowych sankcji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie przekroczył granic uznania, jakie wyznacza art. 55 § 1 p.p.s.a. Stwierdzając, że istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny, Sąd I instancji zasadnie orzekł również o jej wysokości. Orzeczona grzywna w wysokości 500 zł jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania wraz ze skargą, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa. Uwzględnia długość opóźnienia, a także fakt iż organ dochował obowiązku w zakresie terminowego przekazania skargi. Zaznaczyć trzeba, iż górna granica grzywny przewidziana przez ustawodawcę stanowić może dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. WSA w Warszawie wymierzył zatem grzywnę mieszczącą się w dolnej granicy ustawowego zagrożenia. Nie sposób więc uznać jej za nadmiernie uciążliwą. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. oddalił zażalenie.