I SA/Rz 400/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant sek. sąd. Aleksandra Baczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2006 roku do grudnia 2010 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Wnioskiem z dnia 17 lutego 2017 r. Z. P. (dalej: zobowiązany/skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS/organ rentowy) o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2005 r. do grudnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...], ZUS odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2005 r. do grudnia 2010 r. powstałych w związku z prowadzoną pozarolniczą dzielnością gospodarczą. Zobowiązany następnie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpatrzeniu którego ZUS decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 458/17, po rozpoznaniu skargi Z. P., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu wyroku tut. Sąd wskazał m.in., że z uwagi na bardzo odległy okres, organ powinien również wyjaśnić, czy nie nastąpiło przedawnienie, odnośnie przynajmniej części zaległych składek zdrowotnych, a przez to i odsetek, gdyż odsetki dzielą los należności głównej. Ponadto Sąd wskazał na braki w postępowaniu wyjaśniającym. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku zobowiązanego, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] organ rentowy uchylił w całości decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmawiającą umorzenia odsetek od zaległych składek oraz odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek w kwocie 8 963,00 zł naliczonych na dzień 20.04.2016r. zgodnie z decyzją nr wg RWA: [...], znak sprawy [...] tj. przypadających od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06.2006r. do 12.2010r. w kwocie 11 028,51 zł. W uzasadnieniu organ rentowy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami umorzenie należności z tytułu składek może na nastąpić na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r, poz. 1778 ze zm. - dalej: u.s.u.s.) jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. ZUS stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż z pobieranego przez zobowiązanego świadczenia emerytalnego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne, które nie zostało jeszcze wszczęte. Ponadto z ustaleń organu wynikało, że zobowiązany w 2002 r. i 2009 r. nabył dwa samochody osobowe, a w 2004 r. - spadek. Również w 2004r. zobowiązany przekazał w formie darowizny kwotę 19.000,00zł. Zobowiązany jest współwłaścicielem mieszkania o pow. 74,30m2, dwóch garaży oraz współużytkownikiem wieczystym działek poł. w T. Zdaniem ZUS, powyższe okoliczności wykluczają wystąpienie całkowitej nieściągalności. Organ rentowy nie stwierdził również przesłanek do umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Z ustaleń organu wynikało, że zobowiązany pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.653,97 zł (netto). Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.253,00 zł (netto). Kwota, którą dysponuje rodzina zobowiązanego z tytułu świadczeń emerytalnych, pokrywa wskazane przez zobowiązanego koszty związane z bieżącym utrzymaniem w wysokości 2 593,00 zł miesięcznie. ZUS wyjaśnił, że wskazana kwota stanowi kwotę wyższą od zmodyfikowanego minimum socjalnego, które we wrześniu 2017 r. zostało określone dla gospodarstwa emeryckiego 2-osobowego w wysokości 1 863,41 zł. Organ II instancji ocenił, że zobowiązany nie ma możliwości jednorazowej spłaty należności wobec ZUS, aczkolwiek istnieje możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Uznał też, że choroba zobowiązanego nie ma wpływu na możliwość uzyskiwania dochodu i nie pozbawia go możliwości zarobkowania – prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie może wpłynąć na ograniczenie wysokości osiąganych z niej dochodów. Odmawiając umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne, organ rentowy wyjaśnił, że ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Instytucja umorzenia należności stanowi definitywną rezygnację uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. W odniesieniu do kwestii przedawnienia należności, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 164 poz. 1027 ze zm.) do przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne od 1 października 2004 r. mają wprost zastosowanie przepisy art. 24 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Od 1 stycznia 2012 r. natomiast, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232 poz. 1378 ze zm.) skróceniu uległ okres przedawnienia należności z tytułu składek z dotychczasowych 10 do 5 lat. Organ wyjaśnił, że decyzją własną z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] ustalił zobowiązanemu podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2000 r. do grudnia 2010 r., która po oddaleniu apelacji wyrokiem Sądu Apelacyjnego w R. z dnia 10 marca 2016 r. stała się prawomocna. Kolejną decyzją własną z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], organ rentowy wskazał na istnienie zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2005 r. do grudnia 2010 r. Decyzja ta stała się prawomocna w dniu 22 maja 2016 r. Ze względu na wydanie obu ww. decyzji, a także z uwagi na złożony wniosek o abolicję, bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu i na dzień wydania przedmiotowej decyzji składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2006 r. do grudnia 2010 r. nie uległy przedawnieniu. Organ II instancji wskazał także, które należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uległy przedawnieniu. W efekcie na dzień wydania przedmiotowej decyzji na koncie zobowiązanego figuruje zaległość na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2007 r. do grudnia 2010 r. w wysokości 10 053,41 zł oraz należne odsetki naliczone na dzień 16 lutego 2018 r. w wysokości 9 388,00 zł. Organ pouczył zobowiązanego, że od wydanej decyzji może on złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, bądź też wnieść skargę do tut. Sądu. Po rozpatrzeniu wniosku zobowiązanego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Organ rentowy odnosząc się do zarzutów zobowiązanego podniósł, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą powinien być świadomy, że jest odpowiedzialny za prawidłowość składanych dokumentów zgłoszeniowych, rozliczeniowych oraz zapłatę należnych składek. Wskazał, że niewywiązywanie się z powyższego obowiązku skutkuje powstaniem zaległości, w tym również odsetek za zwłokę, które ZUS zobowiązany jest naliczyć na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej: O.p.). Organ wyjaśnił także, że ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551 ze zm.), umożliwia umorzenie nieopłaconych składek na własne ubezpieczenie za okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r., ale jedynie osobom podlegającym w tym okresie obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Zgodnie zaś z treścią art. 1 ust. 6 w/w ustawy, w przypadku gdy podmiot występujący o umorzenie należności na podstawie przepisów ww. ustawy posiada jedynie zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres do 28.02.2009 r. a jednocześnie nie posiada zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za te same okresy, zadłużenie na ubezpieczenie zdrowotne nie będzie podlegało umorzeniu. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do zastosowania przepisów w/w ustawy. Zdaniem organu, analiza aktualnej sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych pozwala przypuszczać, że zobowiązany nie ma możliwości jednorazowej spłaty należności wobec ZUS, jednakże istnieje możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym, z której to możliwości zobowiązany skorzystał składając wniosek w dniu 14 lutego 2018 r. W oparciu o powyższe, ZUS nie stwierdził zaistnienia w sprawie przesłanek do umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję ZUS z dnia [...] marca 2018 r., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.). W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja posiada wyłącznie lakoniczne uzasadnienie w zakresie odsetek od zadłużenia, które w zasadzie ogranicza się do uznania, że nie stwierdzono przesłanek do umorzenia odsetek. W ocenie skarżącego, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie wzięto pod uwagę jego sytuacji osobistej. Jest on 72-letnim inwalidą z wydanym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jego stan zdrowia nie pozwala mu podjąć dodatkowej pracy. Skarżący dodał, że istniejące zobowiązanie jest dla jego rodziny dużym obciążeniem w sytuacji, gdy spłaca już co miesiąc zaległe składki. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dniu 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 2188 ze zm.) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym - co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.) Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] lutego 2018 r. są dotknięte wadami w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną. Art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. Natomiast zgodnie z art.15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim szczególnym przepisem jest m.in. art.83 ust.4 u.s.u.s., zgodnie z którym od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje, lecz stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Z kolei w myśl art.127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że analiza zarówno decyzji z dnia [...] marca 2018 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. prowadzi do wniosku, że ZUS nie uczynił zadość wymogom wynikającym z opisanej powyżej zasady postępowania administracyjnego. Wskazać bowiem należy, że wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 458/17 tut. Sąd uchylił decyzję ZUS z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ ten działając m.in. na podstawie art.138 § 1 k.p.a., czyli jako organ II instancji, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmawiającej umorzenia odsetek od zaległych składek oraz odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek w kwocie 8 963,00 zł naliczonych na dzień 20.04.2016r. zgodnie z decyzją nr wg RWA: [...], znak sprawy [...] tj. przypadających od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06.2006r. do 12.2010r. w kwocie 11 028,51 zł. Zgodnie z treścią pouczenia, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne, a ZUS decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję. Analiza kolejnych, wyżej wymienionych rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, że zaskarżona do Sądu decyzja z dnia [...] marca 2018 r. jest de facto decyzją wydaną w III instancji. Uszło bowiem uwadze temu organowi, że rozpoznając ponownie sprawę, na skutek orzeczenia tut. Sądu, ZUS działał jako organ II instancji. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości, bowiem decyzja z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] została wydana na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., a organ w rozstrzygnięciu eliminuje z obrotu prawnego decyzję wydaną w I instancji. W konsekwencji powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 15 i art.127 § 1 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie. Odnośnie zaś do decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. trzeba stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zasada ta ma charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej. Mając na względzie powyższe, przedmiotową decyzję również należało uchylić, gdyż uchylenie wyłącznie decyzji z dnia [...] marca 2018 r. prowadziłoby do uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. z negatywnym skutkiem dla skarżącego, co w ocenie Sądu, mogłoby naruszać przepis art. 112 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów skargi i oceny prawidłowości przyjętego przez organ stanowiska w zakresie ewentualnego zaistnienia w sprawie przesłanek do umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Na marginesie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Akta postępowań toczących się przed organem I i II instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Powyższe oznacza, że do kontroli sądowoadministracyjnej powinny być przedstawione kompletne akta zgromadzone przez organy orzekające w sprawie, począwszy od wniosku zobowiązanego z dnia 17 lutego 2017r. wszczynającego postępowanie. W niniejszej sprawie w aktach brak zarówno tego wniosku, jak też zgromadzonych dokumentów i wydanych rozstrzygnięć przed dniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2017r. sygn. akt I SA/Rz 458/17. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.