II OSK 227/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2535/17 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2535/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzje Prezydent Miasta O. z dnia [...] 2017 r. nr [...], a także zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego D. M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...]2017 r. nr [...] Prezydent Miasta O. orzekł o wymeldowaniu D.M. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. K. w O.. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez D.M., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 21 sierpnia 2017 r. nr WSO-I.621.1.195.2017 utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta. Wojewoda wyjaśnił, że lokal nr [...] przy ul. K. w O. stanowi lokal komunalny, którego najemcą jest M. K. (babcia skarżącego). Z zeznań M. K. wynika, że wnuk mieszkał w tym lokalu jako dziecko, zanim rozpoczął naukę w szkole podstawowej. Obecnie jest studentem, nie mieszka i nie ma swoich rzeczy w miejscu stałego zameldowania od wielu lat. Mieszka razem z matką w lokalu należącym do koleżanki matki. M. K. nie chce, aby D.G.M. został wymeldowany z lokalu nr [...] przy ul. K. w O., ponieważ nie może on zameldować się w obecnym miejscu pobytu. Jednocześnie stwierdziła, że z powodu braku miejsca w jej lokalu wnuk nie może ponownie w nim zamieszkać. Również D.M. potwierdził, że nie mieszka stale w lokalu nr [...] przy ul. K. w O.. Po zakończeniu nauki w gimnazjum w O. przeprowadził się wraz z matką do Warszawy, gdzie zamieszkał w mieszkaniu użyczonym przez koleżankę matki i uczęszczał do szkoły. Obecnie studiuje w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie, gdzie łatwiej mu dojeżdżać z Warszawy niż z O.. Aktualnie jego życie skoncentrowane jest w użyczonym lokalu w Warszawie. Potwierdził również, że nie posiada rzeczy osobistych ani ubrań w lokalu babci. D.M. stwierdził jednak, że nie opuścił miejsca zameldowania na pobyt stały trwale, gdyż przyjeżdża do niego, czasem nocuje i dysponuje kluczami do drzwi wejściowych. Nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania. Oględziny przeprowadzone w lokalu nr [...] przy ul. K. w O. wykazały, że mieszkanie składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i korytarza. Jeden pokój zajmują M. i W. K., a drugi ich syn K. K.. Kiedy D.M. przyjeżdża do lokalu, śpi na materacu w pokoju K. K.. Tam też w szafie i komodzie znajdują się jego ubrania i bielizna, a w szafce w przedpokoju - buty. Przesłuchana w charakterze świadka M. L. zeznała, że zna D.M.. Widuje go dość często, ostatnio 2 tygodnie temu, ale nie jest pewna, czy mieszka on w lokalu nr [...] przy ul. K. w O.. Natomiast B. L. widuje wymienionego rzadko i nie zna jego miejsca zamieszkania. Wojewoda wskazał ponadto, że w aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa z 1 czerwca 2017 r. dotycząca opłat wnoszonych przez najemcę lokalu nr [...] przy ul. K. w O.. Administrator budynku potwierdził, że M.K. uiszcza opłaty za 4 osoby i wśród nich nie jest ujęty D.M.. W ocenie organu odwoławczego pobyt D.M. w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały, ma charakter okazjonalny i wizytowy albowiem wymieniony przyjeżdża w odwiedziny do babci i chociaż pobyty te wiążą się nierzadko z nocowaniem (na co zwrócili uwagę przesłuchani świadkowie) i przechowywaniem w miejscu stałego zameldowania pewnych rzeczy osobistych, to nie stanowią one automatycznie o stałym zamieszkiwaniu (czyli przebywaniu z zamiarem stałego pobytu). Stwierdzono, że D.M. nie ma "swojego miejsca" w lokalu, śpi na materacu w jednym z pokoi. Brak miejsca w przedmiotowym lokalu dla wnuka potwierdziła także M. K. w wyjaśnieniach złożonych do protokołu. Prawnie niedopuszczalnym jest w ocenie Wojewody utrzymywanie dalszego, fikcyjnego zameldowania w lokalu osoby, która w rzeczywistości mieszkanie to opuściła i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.M. wyjaśnił, że pod adresem przy ul. K. w O. jest zameldowany od wielu lat. Oświadczył, że z babcią prowadzili wspólne gospodarstwo domowe. Po skończeniu gimnazjum, do którego uczęszczał w O., z uwagi na trudne warunki mieszkaniowe zamieszkał z matką w Warszawie, ponieważ u babci nie miał gdzie się uczyć. Uczęszczał do technikum, potem zaczął studia - architekturę na Wojskowej Akademii Technicznej, a obecnie budownictwo na Politechnice Warszawskiej. Podkreślił, że utrata meldunku będzie miła negatywne skutki dla możliwości dokonania zakupów ratalnych, a być może nawet musiałby zrezygnować ze studiów bowiem w kwestionariuszu jest pozycja zameldowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2015 r. poz. 388; zwanej dalej również "u.e.l."), obywatel polski dokonuje zameldowania się na pobyt stały lub czasowy w formie pisemnej na formularzu w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport. W myśl art. 35 omawianej ustawy, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanego w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zdaniem Sądu I instancji rolą organów orzekających w tego typu sprawach jest jednoznaczne ustalenie, czy strona w stosunku, do której toczy się postępowanie o wymeldowanie opuściła miejsca pobytu stałego - rozumianego jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu. Aby uznać pobyt danej osoby za pobyt stały, winna ona zarówno fizycznie zamieszkiwać pod wskazanym adresem, jak i wykazywać wolę stałego w nim przebywania, czyli skoncentrowania w nim swych spraw życiowych. Miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym realizuje ona swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego przebywania. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 35 u.e.l. jest zaś spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji błędnie przyjęły, że zostały spełnione przesłanki do wymeldowania skarżącego z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Należy bowiem mieć na uwadze, że wymeldowania tego nie domaga się ani najemczyni owego lokalu - M. K. (babcia skarżącego), ani żadna z pozostałych osób w nim zamieszkujących. D.M. od początku twierdził zaś, że w dni powszednie rzeczywiście przebywa w warszawskim mieszkaniu, użyczonym jemu i matce przez jej przez koleżankę, natomiast na weekendy powraca do przedmiotowego lokalu. Ma do niego klucze, może przyjechać w każdej chwili i ma gdzie nocować. Przeprowadzona zaś wizja lokalna potwierdziła, że w lokalu tym znajdują się jego rzeczy. Ustalono, że śpi na materacu w pokoju należącym do brata jej konkubenta – K. K.. Fakt, że jest tam widywany i to często potwierdzają zeznania sąsiadów. Skarżący wskazywał też, że z lokalem tym więzi nie utracił, jest w dobrych relacjach z pozostałymi osobami zamieszkującymi lokal i systematycznie się w nim zatrzymuje. Przesłanką, która zawsze musi być spełniona aby możliwe było wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego jest ustalenie, że osoba ta trwale opuściła miejsce zameldowania, z zaniechaniem koncentrowania swoich spraw życiowych w tym miejscu. Wymeldowanie z miejsca stałego pobytu winno być zatem następstwem ustalenia zamiaru ostatecznego zerwania więzi z tym miejscem przez osobę zameldowaną, a także weryfikacji czy zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu stałego ośrodka osobistych i majątkowych interesów, przy czym zamiar taki określa się na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia i zweryfikowania okoliczności. Skoro zatem w niniejszej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika niezbicie, aby osoba objęta wnioskiem o wymeldowanie w spornym budynku faktycznie w ogóle nie zamieszkiwała, to nie sposób przyjąć, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 35 u.e.l. W dni wolne od zajęć na uczelni i pracy świadczonej w Warszawie skarżący przyjeżdża do tego lokalu i w nim przebywa. Nie może więc budzić wątpliwości, że w związku z tym nie zachodzi przesłanka do jego wymeldowania z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Wbrew sugestiom organów nie są to bowiem jedynie odwiedziny czy wizyty, a zamieszkiwanie. W konsekwencji Sąd I instancji orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Wojewoda Mazowiecki zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 u.e.I. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że całokształt okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy nie pozwala przyjąć jakoby ziściły się wszystkie przesłanki uzasadniające wymeldowanie D.M. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. K. w O., a co za tym idzie uznanie, że decyzje organów obu instancji wydane zostały wadliwie. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewoda stwierdził, że do opuszczenia miejsca pobytu stałego dochodzi wtedy, gdy dana osoba faktycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - przez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany - przez zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. Pozostawienie przez D.M. pewnych rzeczy osobistych (ubrania, buty) w szafie i komodzie znajdujących się w pokoju należącym do wuja K. K. (gdzie przechowuje swoje rzeczy także jego matka) nie świadczy o stałym zamieszkiwaniu D.M. w lokalu nr [...] przy ul. K. w O. i tym samym o koncentracji tamże jego interesów życiowych. Natomiast wizyty podyktowane chęcią utrzymywania więzi rodzinnych uznać wypada wyłącznie jako okazjonalne. Nawet gdyby wyłącznie hipotetycznie założyć, że wizyty te odbywają się w każdy weekend to i tak proporcja pomiędzy ilością dni spędzonych w Warszawie, a ilością dni spędzonych w Otwocku nie pozostawia złudzeń, gdzie koncentruje się zasadnicza aktywność życiowa D.M.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieprawidłowego zastosowania art. 35 u.e.l. Dla orzeczenia o wymeldowaniu niezbędne jest wykazanie zaistnienia przesłanek z art. 35 u.e.l., a więc przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego oraz przesłanki niedopełnienia obowiązku wymeldowania się. Przy czym pobytem stałym, zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 u.e.l., jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. O opuszczeniu miejsca pobytu w rozumieniu art. 35 u.e.l. można mówić wówczas, gdy osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe oraz gdy nieprzebywanie jest wynikiem woli tej osoby. Nie każde opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stanowi bowiem podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu. Dla stwierdzenia, że nastąpiło opuszczenie lokalu w rozumieniu powołanego przepisu konieczne jest ustalenie, że opuszczenie to miało charakter dobrowolny, było wynikiem realizacji uprzednio powziętego zamiaru zmiany miejsca pobytu i przeniesienia centrum swych spraw życiowych w inne miejsce. W świetle powyższego, rzeczą organów było ustalenie czy przebywanie skarżącego poza adresem zameldowania objęte jest jego wolą czy też nie. Ta właśnie okoliczność miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w istocie stanowiła przedmiot sporu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie wskazał, że zasadniczą okolicznością podlegającej ocenie w przypadku decyzji o wymeldowaniu jest to, czy dana osoba dobrowolnie i trwale opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Sąd I instancji błędnie jednak uznał, że materiał dowodowy zebrany przez organy administracji publicznej nie dawał podstaw do wydania decyzji o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. K. w O.. Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń faktycznych organów administracji wynikających z zeznań D.M., iż nie mieszka on na stałe w lokalu nr [...] przy ul. K. w O., a także, że do Warszawy wyprowadził się po ukończeniu nauki w gimnazjum. Ponadto skarżący zeznał, że jego życie aktualnie koncentruje się w Warszawie. Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, iż ten błędnie uznał, że okoliczności faktyczne ustalone w toku postępowania administracyjnego nie pozwalały na orzeczenie o wymeldowaniu D.M. z lokalu nr [...] przy ul. K. w O.. Było wprost przeciwnie. Okoliczności te jednoznacznie świadczą, iż skarżący lokal ten opuścił trwale i dobrowolnie. Materiał dowodowy zebrany przez organy administracji wskazuje, że skarżący od kilku lat nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, a ewentualny powrót do niego przewiduje w przypadku konieczności opuszczenia lokalu w Warszawie, w którym mieszka od kilku lat. Błędnie przy tym Sąd I instancji poparł tezę o braku podstaw do wymeldowania okolicznością, iż tego typu orzeczenia nie domagają się osoby zamieszkujące ten lokal. Okoliczność ta nie stanowi bowiem ustawowej przesłanki do orzeczenia o wymeldowaniu osoby z miejsca dotychczasowego pobytu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że ewidencja ludności ma charakter jedynie rejestracyjny, a jej celem jest odzwierciedlenie rzeczywistego stanu - faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby. Utrzymanie zameldowania w lokalu, w którym dana osoba faktycznie nie przebywa stanowiłoby tzw. fikcję meldunkową. Byłoby to sprzeczne z celem instytucji zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem (por. np. wyroki NSA z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II OSK 439/15; z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2672/11; z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1996/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną należało uznać za usprawiedliwioną. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została w sposób należyty wyjaśniona orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Mając na uwadze okoliczności faktyczne dotyczące trudnej sytuacja materialnej skarżącego ustalone w toku postępowania o przyznanie prawa pomocy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. .